Стратегия Европейского союза в отношении стран Южного Кавказа в рамках программы восточного партнерства: 20 результатов к 2020 году

DOI:

Цитирование. Парубочая Е. Ф., Прыгункова А. С. Стратегия Европейского союза в отношении стран Южного Кавказа в рамках программы Восточного партнерства: 20 результатов к 2020 году // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4, История. Регионоведение. Международные отношения. – 2021. – Т. 26, №4. – С. 183–192. – DOI:

Введение. Первоначально Сообщение Европейской комиссии Совету и Европейскому парламенту по политике расширения Европы не включало в себя Азербайджан, Армению и Грузию. В обновленной Европейской политике соседства (далее – ЕПС) страны Южного Кавказа являются одним из приоритетных направлений внешней политики ЕС [13]. В настоящее время они привлекают пристальное внимание международных акторов, не в последнюю очередь исходя из соображений европейской безопасности.

Теме европейской стратегии в регионе Южного Кавказа в рамках ЕПС и программы ВП посвящены многочисленные исследования. Среди отечественных исследователей, изучающих сотрудничество ЕС с Азербайджаном, Арменией и Грузией на современном этапе, можно особенно выделить работы И.М. Узнародо-ва, Ю.С. Кудряшовой, А.А. Языковой, И.В. Болговой. Эволюцию политики ЕС в контексте взаимодействия с Южным Кавказом в своих трудах исследовали К.В. Юматов, А. Айвазян [8].

Отдельная группа исследователей фокусировала внимание на месте и роли стран

Южного Кавказа в региональной геополитической системе, а также в системе региональной безопасности. К таким авторам относится С.М. Иванов, Н.Г. Галоян и Г.С. Котанд-жян. Механизмы реализации Европейской политики соседства на примере Азербайджана, Армении и Грузии исследовал А.А. Стрелков. Различные аспекты участия государств Южного Кавказа в программе Восточного партнерства исследуют П.А. Барахвостов, К.И. Елиза-рьева [2].

Среди работ зарубежных ученых этапам и проблемам формирования ЕПС посвящены труды С. Ганзле, Б. Липперта, С. Мюллер-Кра-еннер. Т.С. Герман и П. Семнеби фокусировали свое внимание на участии ЕС в актуальных событиях, происходящих на Южном Кавказе [20]. Особенностям двусторонних взаимоотношений ЕС со странами Южного Кавказа посвящены публикации М. Йирачека, Л. Алиевой и А. Читаладзе [12].

В рамках данной работы представляется важным дать комплексную оценку политике ЕС в странах Южного Кавказа в контексте реализации 20 результатов до 2020 г., ут- вержденных в рамках программы Восточного партнерства в 2017 году. Для достижения поставленной цели необходимо, во-первых, выявить предпосылки запуска 20 результатов до 2020 года. Во-вторых, определить особенности и динамику реализации программы в отношении к Азербайджану, Армении и Грузии. В-третьих, спрогнозировать возможные варианты развития европейской стратегии в странах Южного Кавказа, с учетом новой утвержденной политики относительно программы «Восточное партнерство после 2020 г.».

Реализация европейской стратегии по отношению к странам Южного Кавказа рассматривается через теорию регионализма, позволяющую охарактеризовать всестороннее взаимодействие акторов европейского региона с государствами Южного Кавказа, а также обосновать доминирующую роль ЕС в сотрудничестве с ними.

Методы исследования. Методологической основой исследования выступает сравнительный анализ. Использование метода сравнения позволило сопоставить результаты реализации программы ВП в отношении Азербайджана, Армении и Грузии. Эмпирической базой исследования послужили:

– нормативно-правовые акты ЕС (2003– 2020 гг.);

– статистические данные (2017–2020 гг.);

– заявления высших должностных лиц ЕС (2017–2020 гг.).

Анализ. Сама мысль о формировании европейской стратегии по отношению к странам Южного Кавказа зародилась среди политических кругов ЕС после распада СССР. Большое значение в формировании подхода ЕС по отношению к Южному Кавказу имели этнические противоречия, которые обострились в регионе в рамках нагорно-карабахского конфликта. Интерес к его мирному урегулированию особенно проявляла Франция, так как в этой стране присутствуют многочисленные представители армянской и грузинской диаспор. Определенную роль в его разрешении играли Италия, Швеция и Финляндия в рамках Минской группы ОБСЕ.

В качестве последствий распада СССР Армения, Грузия и Азербайджан получили не только независимость и суверенитет, но и серьезный экономический кризис. Это стало поводом для сохранения и продолжения активной европейской политики в регионе.

В то же время у стран Южного Кавказа не было сторонника и лоббиста в ЕС. В связи с этим Армения, Грузия и Азербайджан были включены в ЕПС относительно поздно, в июне 2004 года.

Основным фактором привлечения внимания ЕС, а также международного сообщества, являются природные ресурсы региона, а именно газ и нефть, в основном добываемые с территории Азербайджана. ЕС в значительной степени зависит от поставок энергоресурсов из очень ограниченного числа стран. В этой области Азербайджан занял лидирующее место с ростом ВВП примерно на 20 % с 1995 г., достигнув пика в 2006–2008 гг. благодаря своим запасам нефти, и мог получить экономическую независимость [11]. В результате этого ЕС осознал необходимость всерьез заняться проблемой диверсификации природных ресурсов, и Южный Кавказ превратился в транзитный маршрут, приносящий энергетические запасы в Европу.

С целью усиления своего влияния в регионе ЕС в рамках ЕПС начал разрабатывать инициативы для более тесного регионального сотрудничества. Государства Южного Кавказа совместно с еще тремя постсоветскими странами (Беларусь, Молдова, Украина) в 2009 г. стали участниками программы ЕС Восточное партнерство, одной из трех масштабных программ ЕС, направленных на сближение с соседними регионами.

Для более детального исследования стратегии ЕС на Южном Кавказе в рамках программы Восточного партнерства рациональнее разделить процесс ее реализации на три этапа: 1) 2009–2013 гг.; 2) 2013–2017 гг.; 3) 2017–2020 гг.

За первые четыре года реализации ВП, ЕС столкнулся с множеством проблем, связанных с особенностями моделей развития каждой из стран Южного Кавказа. Процесс преобразования региона с акцентом на европейские стандарты невозможно было продолжать по единому шаблону. В связи с экономическими, демографическими и политическими факторами Армения, Азербайджан и Грузия имели абсолютно разные показатели в скорости развития, чего ЕС изначально не учел [2, с. 203].

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В

В рамках первого этапа наиболее активные преобразования произошли в Грузии. Революция, случившаяся в 2004 г., окончательно сформировала «европейский» вектор во внешней политике страны. ВВП Грузии вырос с 11,07 млрд долл. США в 2009 г. до 17,19 млрд долл. США в 2013 г. [4]. Основные реформы правительства были направлены на либерализацию экономики и модернизацию страны по европейским стандартам.

В Армении скорость экономических трансформаций была ограничена в связи с особенностями модели экономического развития страны, которой Армения была вынуждена придерживаться из-за дефицита природных ресурсов и зависимости от других государств, в том числе и от России. Несмотря на это, за первые четыре года участия в ВП Армения смогла увеличить свой ВВП с 8,65 млрд долл. США в 2009 г. до 11,12 млрд долл. США в 2013 г. [1]. Постепенно формировалась и нормативно-правовая база сотрудничества с ЕС в рамках ВП, которая должна была способствовать ускорению темпов «европеизации» государства.

Азербайджан, в отличие от Грузии и Армении, оставался единственной страной Южного Кавказа, которая сохраняла как экономическую, так и политическую дистанцию в контексте реформистских идей ЕС. Во многом это обусловлено самостоятельной экономической политикой Азербайджана, чей ВВП уже на 2009 г. составил 12,2 млрд долл. США [11], а к 2013 достиг 16,2 млрд долл. США [3]. Именно экономические ресурсы данного участника ВП послужили поводом для подписания с ЕС декларации по газопроводу «Южный коридор». Азербайджан, таким образом, к завершению первого этапа реализации ВП стал главным торговым партнером ЕС при товарообороте 16,7 млрд евро, 14,37 млрд евро из которых приходились на импорт нефтепродуктов в ЕС [17].

Второй этап реализации ВП был посвящен работе над ошибками, допущенными в результате применения ЕС общего подхода по отношению ко всем странам Южного Кавказа. Таким образом, с 2014 по 2017 г. в отношении с Грузией начинается взаимодействие с акцентом на вектор сотрудничества, установленный в Соглашении об ассоциации: раз-

ПРОШЛОМ И НАСТОЯЩЕМ витие экономики, реформы законодательной базы и судебной системы [6].

Взаимодействие с Арменией стало более регламентированным в рамках ВП. Основным вектором сотрудничества в данном случае представители ЕС обозначили демократизацию страны по европейским стандартам: развитие и защита прав и свобод человека, распространение и приверженность демократическим ценностям, верховенство закона [21].

Политический вектор, реализуемый ЕС по отношению к Азербайджану, включал в себя начало стратегической модернизации страны. Сохраняя тесные экономические связи, правящие элиты ЕС стали все больше делать акцент на политическом диалоге с официальными представителями Азербайджана. В результате осенью 2016 г. Совет ЕС утвердил мандат Европейской комиссии по вопросу переговоров о заключении всеобъемлющего соглашения ЕС с Азербайджаном, которое должно было заменить аналогичный документ 1996 года.

В ноябре 2017 г. представители государств-членов ЕС встретились в Брюсселе с главами государств-членов ВП. По итогам саммита стороны согласовали совместную декларацию, которая подтверждала смещение национальных политик стран ВП в сторону европейского вектора. В декларации подчеркивалось, что ЕС и его шесть восточных партнеров одобрили совместный план работы 20 результатов к 2020 г., который стал основным фокусом в процессе реализации ВП, направленным на стратегическое информировании граждан об эффективности европейской политики [22].

Таким образом, предложенные Европейской комиссией 20 результатов на 2020 г. были направлены на достижение конкретных целей и активизацию действий в четырех ключевых приоритетных областях: экономическое развитие; укрепление институтов государственного управления; связь и энергоснабжение; мобильность и контакты между людьми. Кроме того, выделялось несколько смежных целей, среди которых более активное взаимодействие с организациями гражданского общества, вопрос гендерного равенства, усиление стратегических коммуникаций и поддержка разнообразных и независимых СМИ [9].

Для достижения поставленных целей такого масштабного плана ЕС использовались различные инструменты поддержки стран-партнеров. В частности, стоит выделить такие программы, как EU4Business и EU4Youth Programme, в рамках которых осуществлялся масштабный комплекс действий, нацеленный на всестороннюю поддержку восточных соседей ЕС в процессе реализации 20 результатов к 2020 году.

Инициатива EU4Business обобщает европейские программы поддержки предпринимательства и предлагает новые возможности для государств-партнеров. Одной из наиболее актуальных тем для проектов в рамках EU4Business является упрощение доступа к европейским рынкам малому и среднему бизнесу стран ВП. По итогам успешной реализации EU4Business с 2009 по 2017 г. в рамках 20 результатов к 2020 г. государства Южного Кавказа стали участниками ряда новых экономических проектов. В частности, весной 2020 г. стартовала программа «Цифровая трансформация армянских МСП».

EU4Youth – программа ЕС, реализуемая в период 2017–2020 гг. и содействующая активному участию молодежи из стран ВП в жизни общества и расширению возможностей для их трудоустройства. За три года реализации бюджет программы составил 22,75 млн евро. Эффективность EU4Youth подтвердилась одобрением Европейской комиссией в конце 2020 г. третьего модуля программы в течение 2021 г. и утверждением дополнительного бюджета в 16 млн евро [24].

В контексте развития гражданского общества как одной из приоритетных сфер в рамках 20 результатов к 2020 г. ЕС привлекал организации гражданского общества и муниципальные органы власти к мониторингу результатов программ поддержки. Таким образом, анализ промежуточных итогов 20 результатов к 2020 г. осуществлялся как в рамках совместной работы ЕС с партнерами, так и индивидуально каждым актором, в том числе и государствами Южного Кавказа.

В июле 2020 г. Институт политики Грузии опубликовал отчет «Реализация Грузией 20 результатов Восточного партнерства к 2020 г.» [19]. В обзоре отражен прогресс и проблемы, возникшие при решении тех или иных задач. За отчетный период было усовершенствовано антидискриминационное законодательство. Стамбульские конвенции ратифицированы, и сейчас грузинское законодательство почти полностью соответствует международным стандартам. Активизировалось участие женщин в бизнесе и программе EU4Youth.

С целью укрепления потенциала организаций гражданского общества Грузии в рамках 20 результатов к 2020 г. ЕС остается крупнейшим финансовым донором. В рамках Единого механизма поддержки ЕС финансовая помощь, выделенная на развитие гражданского общества Грузии, составила 18,55– 22,65 млн евро (2017–2020 гг.).

Грузия пытается в полной мере использовать возможности интеграции своей экономики с ЕС через Соглашение о глубокой и всеобъемлющей зоне свободной торговли. По итогам на 2020 г. ЕС является главным торговым партнером Грузии, на долю которого приходится около 27 % ее общего товарооборота [5]. Несмотря на это, есть проблемы со свободным доступом малого и среднего бизнеса к европейским рынкам.

Согласно Программе регионального развития на 2018–2021 гг. только 42,3 % занятого населения нанимается работодателем: 84,5 % находится в Тбилиси, а 45,6 % – в Аджарии [25]. Во всех остальных регионах количество занятых ниже, чем в среднем по стране, и есть резкие различия между регионами с точки зрения экономического и социального развития. Не произошло заметных изменений в законодательстве и политике в области финансирования партийных кампаний. Ключевым негативным фактором является отсутствие автономного подразделения, отвечающего за расследование коррупционных дел.

Грузия значительно отстает и в процессе сближения с ЕС в области экологического руководства. Недостаточное финансирование, выделение лишь 0,4 % государственного бюджета на охрану окружающей среды (около 60 млн лари) в сочетании с дефицитом кадровых ресурсов привели к значительным задержкам и проблемам в реализации Третьего государственного плана действий по охране окружающей среды (NEAP) [23].

Открытие первой и на сегодняшний период единственной Европейской школы ВП в

Тбилиси является позитивным сигналом от ЕС. Однако количество доступных в настоящее время стипендий довольно ограничено как в рамках школы, так и в целом в области академической мобильности.

Сотрудничество ЕС с Арменией в период реализации 20 результатов к 2020 г. проходило также в рамках Соглашения о всеобъемлющем и расширенном партнерстве между Республикой Армения и ЕС, подписанном осенью 2017 г. [14]. В сфере сквозных результатов Армения, как и Грузия, обновила и частично реализовала план действий по гендерным вопросам. В рамках двухлетнего проекта EU4Youth «Лучшие навыки для лучшего будущего» с участием Армении более 1 300 тыс. молодых людей прошли обучение в области предпринимательства, а также было пересмотрено 12 молодежных политик.

Активно проводилась просветительская деятельность ЕС в Армении в 2019 г. в честь празднования 10-летия ВП, тем самым обеспечивая усиление стратегической коммуникации и поддержку независимых медиа и СМИ.

В 2019 г. на долю ЕС приходилось около 20 % от общего товарооборота Армении, что сделало его вторым экономическим партнером Армении после Российской Федерации. Объем торговли между всеми странами ВП и ЕС с Арменией увеличился в период с 2016 по 2019 г. на 27 % [9]. Для Армении был подготовлен комплекс мероприятий в контексте развития умной специализации – политики, основанной на акценте на сильные стороны и конкурентные преимущества каждого регионального актора. На реализацию проектов в сферах, утвержденных в 20 результатах к 2020 г., ЕС для Армении было выделено более 200 млн евро [14].

С целью улучшения работы институтов государственного управления Армения приняла новые всеобъемлющие реформы сектора правосудия. После принятых изменений ЕС положительно оценил выборы 2018 г. в Армении и даже поспособствовал их организации. «К вашему сведению, весь объем помощи из-за рубежа будет исключительно европейским, то есть ЕС и три государства-члена окажут содействие. Не будет ни американских денег, ни японских денег», – заявил посол ЕС в Армении П. Свитальский [7].

Инициатива ЕС и Международных финансовых институтов по развитию энергетической эффективности повысила политическую заинтересованность в Армении. Прогресс в области защиты окружающей среды в отношении Армении оценивается как «умеренный». В январе 2020 г. при поддержке ЕС открылась Лаборатория ГНКО «Центр мониторинга окружающей среды и информации» в г. Ереване.

В июле 2018 г. Европейский парламент принял резолюцию о переговорах по новому двустороннему соглашению, в которой подчеркивалось, что углубление отношений зависит от соблюдения Азербайджаном основных ценностей и принципов демократии, верховенства закона, надлежащего управления и уважения к человеческим правам и основным свободам [16]. Однако на начало 2020 г. правительство Азербайджана так и не выразило приверженности к подписанию данного документа. В отличие от Грузии или Армении, Азербайджан выстраивает самостоятельный внешнеполитический вектор, основываясь на своих государственных интересах. Это объясняет весьма ограниченный прогресс в области сквозных результатов.

Несмотря на это, Азербайджан занимает 146-е место из 167 стран в рейтинге демократии Economist Intelligence Unit за 2019 г. [15] и классифицируется как «несвободный» в отчете «Свобода в мире» за 2020 г. [10]. Несмотря на надежды, что парламентские выборы в феврале 2020 г. могли бы привести к увеличению свободы оппозиции, последствия выборов характеризовались усилением репрессий в отношении политической оппозиции, журналистов и правозащитников.

Наиболее прогрессивной в рамках 20 результатов к 2020 г. в отношении Азербайджана стала экономическая сфера. На 2019 г. ЕС оставался ключевым торговым партнером Азербайджана, на которого приходилось около 37 % от общей торговли страны [17]. ЕС оказал помощь 9 198 компаниям Азербайджана в финансировании, обучении и поддержке выхода экспорта на новые рынки в рамках инициативы EU4Business, что способствовало созданию более 36 267 новых рабочих мест [18]. В 2019 г. в рамках 20 результатов к 2020 г. Азербайджан также присоединился к

Фонду E5P, который развивает экологическое партнерство и энергетическую эффективность в Восточной Европе.

Результаты. Таким образом, прогресс, достигнутый в реализации 20 результатов к 2020 г. в странах Южного Кавказа, в ежегодных мониторингах ЕС был оценен как «умеренный». Несмотря на ощутимое развитие, общая картина по-прежнему дает довольно неоднозначные результаты. Из 20 результатов к 2020 г. достигнуто 5 % целей, значительного прогресса удалось достигнуть по 70 % задач и 25 % планов так и не реализовались. Несмотря на это, в рамках он-лайн-саммита ВП летом 2020 г. европейские лидеры положительно оценили достигнутые результаты в период за последние три года. Однако для более эффективной реализации программы после 2020 г. ЕС призывает своих партнеров активизировать усилия для достижения дополнительного прогресса во всех областях, включая нерешенные проблемы в области правосудия и борьбы с коррупцией, а также в отношении гендерного равенства и защиты окружающей среды.

Вероятно, что новый пакет результатов будет утвержден в рамках полноценного саммита ВП в 2021 году. При условии его утверждения в отношении государств Южного Кавказа, в частности после 2020 г., ожидается усиление экономического влияния ЕС в Грузии и Армении при реализации более сдержанной экономической стратегии в отношении Азербайджана. Одновременно с этим в рамках двусторонних отношений ЕС с Азербайджаном предвидится смещение вектора на экологический аспект сотрудничества. Наконец, во всех трех государствах Южного Кавказа планируется реализация цифровой трансформации, что впоследствии может обеспечить ЕС значительное преимущество в борьбе за стратегическое влияние на данной территории.

В период пандемии COVID-19 в 2020 г. ЕС оказывал всестороннюю поддержку своим партнерам на Южном Кавказе. На основе сравнительного анализа двусторонних отношений ЕС со странами Южного Кавказа в контексте реализации 20 результатов к 2020 г. была дана комплексная оценка приоритетам европейской политики в регионе. Исходя из этого, ЕС намерен наращивать сотрудниче- ство с Арменией, продолжать активный диалог с Грузией и сохранять партнерские отношения с Азербайджаном.