Стратегия развития Республики Северная Осетия - Алания: необходимость и возможность использования режима территории особого организационно-правового статуса

DOI:

назад, в декабре 1988 г., была разработана первая советская государственная концепция формирования территорий с особым экономическим статусом, предусматривающая создание свободных экономических зон [13].

По итогам нескольких этапов развития практики применения в России на отдельных территориях особых организационно-правовых режимов для содействия экономическому росту закрепилось несколько их типов: особые экономические зоны, зоны территориального развития, территории опережающего социально-экономического развития. Правительство РФ рассматривает эти режимы как инструменты ускорения социально-экономического развития. Эффективность же указанных инструментов политики пространственного развития в значительной мере определяется точностью пространственных решений со стороны региональных властей: определением локализации подобных территорий в региональных границах и выбором конкретного типа режима для их хозяйственного использования и вида преференций.

Обоснованию выбора соответствующих инструментов поддержки и их специализации должен предшествовать анализ особенностей социально-экономического развития региона.

Особенностью социально-экономического развития Республики Северная Осетия – Алания (РСО-А) – объекта нашего исследования – до середины 90-х гг. была индустриально-аграрная экономика, основу которой составлял высокоразвитый промышленный комплекс, выделявшийся производством цинка, свинца, твердых сплавов, тугоплавких и жаростойких конструкционных материалов, электроосветительного и электросварочного оборудования, радиоэлектронных изделий и др.

После распада СССР масштабы и структура экономики РСО-А кардинально изменились, и на данный момент Республика в 2,5 раза отстает от среднероссийского уровня по таким показателям, как ВРП на душу населения и объем отгруженной продукции промышленного производства в расчете на душу населения. В современной структуре ВРП региона лидирующие позиции по видам экономической деятельности занимают (на 1 января 2017 г.): оптовая и розничная торговля; государственное управление и обеспечение безопасности; обязательное социальное страхование; сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство; обрабатывающие производства; строительство.

Структура промышленного производства РСО-А по показателю объема отгруженной продукции характеризуется преобладанием обрабатывающих производств – 71,2 %. Доля производства и распределения электроэнергии, газа и воды от реализации составляет 25,6 %, а доля отраслей добывающей промышленности – 3,2 % [9].

За 2013–2016 гг. произошло снижение индекса промышленного производства по всем видам экономической деятельности более чем на 22 %. Этот процесс обусловлен сокращением оборонных и государственных заказов на предприятиях ОПК; наличием высокого удельного веса незагруженных площадей и наличием запасов готовой продукции на складах, реализация которой затруднена из-за снижения спроса; ухудшающимся финансовым состоянием предприятий; нехваткой квалифицированной рабочей силы; использованием на большинстве предприятий устаревших энергозатратных технологий, способствующих росту себестоимости конечной продукции.

Современная структура промышленности региона свидетельствует о перспективе развития ТЭК: возможно приобретение промышленными предприятиями локальных источников энергии, использование современных энергосберегающих технологий и повышение энергоэффективности. В результате строительства новых объектов энергетической инфраструктуры, таких как система малых ГЭС (проект строительства 17 малых ГЭС в бассейне реки Урух [18]), РСО-А может быть обеспечена электроэнергией собственной выработки.

Статистический анализ показывает, что для преодоления отставания важно повышать долю занятых в ТЭК и обрабатывающих производствах.

Состояние АПК региона за период с 2013 по 2016 г. (к уровню 2012 г.) характеризуется общим спадом объема валовой сельхозпродукции во всех категориях хозяйства почти на 25 %, что соответствует среднегодовому спаду производства более чем на 6 %.

Реализация потенциала развития экономики региона также определяется производством алкогольных и безалкогольных напитков. Отрасль исторически располагает развитой инфраструктурой и необходимыми кадрами. Важно, что имеющиеся мощности используются менее чем наполовину по производству спирта и на 3 % по водке и ликеро-водочным изделиям.

Таким образом, приоритетными направлениями развития отраслей перерабатывающей промышленности Республики являются: металлургическое производство и производство готовых металлических изделий; пищевая промышленность, в том числе производство алкогольных и безалкогольных напитков; оборонно-промышленный комплекс.

Кроме того, в стратегии региона зафиксировано, что в Республике на основе сформировавшихся точек экономического роста приоритетное развитие должны получить: животноводство; растениеводство; пищевая и перерабатывающая промышленность; рыболовство и рыбоводство. Как замечают в своей статье В. Климанов и К. Будаева, это не соответствует классической теории полюсов роста Ф. Перру [21], который в качестве точек роста выделял отрасли, которые не только растут быстрее, но и создают цепную реакцию появления и развития центров промышленного производства, стимулируя индустриализацию [7].

РСО-А располагает также потенциалом для развития внутреннего и въездного туризма. Историко-культурное и природное разнообразие региона позволяет развивать различные виды туризма: культурно-познавательный, лечебно-оздоровительный, деловой, спортивный, экстремальный, экологический, сельский и т. д. Потенциальные возможности РСО-А позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры принимать до 1 млн туристов в год. Традиционно в Республике сложилось 7 основных рекреационных зон: в г. Владикавказ, по одной в Пригородном, Дигорском, Ирафском районах и целых три в Алагирском районе [19]. Проекты «Дигория» (Дигорский район) и «Тагаурия» (Алагирский район) уже вошли в реестр инвестиционных проектов, финансируемых в рамках ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ на 2011– 2018 гг.» [17]. Кроме того, Комитетом РСО-А по туризму на территории Республики выделяется 5 перспективных инвестиционных площадок в разных муниципальных районах.

Условия для развития транспорта и логистики формируются за счет того, что РСО-А имеет выгодное стратегическое положение на южных границах РФ, находясь в центре сухопутных транспортных коридоров, обеспечивающих существенный объем грузовых и пассажирских перевозок. В дорожном комплексе РСО-А осуществлены строительство и реконструкция 90,2 км автомобильных дорог федерального и республиканского значения и 1,2 тыс. погонных метров искусственных сооружений на них. Кроме того, завершена реконструкция Рокского тоннеля протяженностью 3,7 км, и сдан в эксплуатацию новый тоннель (760 м). В приграничном районе РСО-А частными инвесторами уже осуществляется строительство транспортно-логистического терминала.

В регионе действует стратегия социальноэкономического развития, и, согласно ей, приори- тетным определяется развитие туризма, торгового и транспортно-логистического комплексов [16]. Это определяется следующими факторами:

• 1.    Аттрактивность ландшафтов: Республика расположена на северном склоне Большого Кавказа, и около половины территории региона занимает нагорная полоса, хребты которой разрезаны живописными и привлекательными для туристов ущельями.

• 2.    Выгодное транспортно-географическое положение: Республика граничит и имеет транспортные связи с Грузией и Южной Осетией на юге и занимает центральное положение по отношению к республикам Северного Кавказа.

Кроме того, одним из стратегических приоритетов в стратегии обозначена промышленность. Однако необходимо отметить, что на данный момент по производительности труда в промышленном производстве и сельском хозяйстве регион отстает более чем в 2 раза от среднероссийского уровня.

Среди наиболее важных проблем, оказывающих негативное влияние на развитие региона, Министерство экономического развития РСО-А указывает на следующие: низкий уровень использования собственных энергетических ресурсов; высокая степень износа основных фондов во всех отраслях экономики и неудовлетворительное состояние ЖКХ; отсутствие современной инфраструктуры по приему, хранению, первичной обработке и доведению до потребителя сельскохозяйственной продукции; отсутствие собственной адаптированной к местным природно-климатическим условиям племенной и семеноводческой базы; высокий уровень безработицы и низкая покупательная способность населения; неформальная занятость и «теневой сектор» экономики; малоземелье, нерациональное использование земельных ресурсов, нерациональная структура посевных площадей и проблемы регулирования земельных отношений; отсутствие достаточного количества крупных перерабатывающих предприятий и сельхозкоопераций в агропромышленном комплексе; низкий уровень использования санаторно-курортного и туристического потенциала, природных ресурсов Республики в целом [9].

Кроме того, по результатам анализа, проведенного Л.Э. Комаевой [8], выделяются следующие проблемы, каждая из которых оказывает значительное негативное влияние на проекты создания территорий с особым статусом: не отлажен механизм участия банков в кредитовании проектов предприятий на долгосрочный период; недоста- ток мероприятий по привлечению иностранных инвестиций (при наличии предприятий с иностранным капиталом на территории Республики); недостатки в обосновании программ и проектов: предприятия в проектах и бизнес-планах недостаточно обоснованно рассчитывают потенциальный объем инвестиций и их окупаемость; не проводится анализ фактической эффективности проектов и программ; низкая инновационная активность предприятий.

Отрицательная динамика основных макроэкономических показателей является следствием влияния совокупности указанных выше системных факторов и существующих в каждой отрасли специфических проблем. Все это определяет нынешнее состояние экономического развития региона и обусловливает стратегические приоритеты на ближайшую и среднесрочную перспективу, обязывает осуществлять поиск механизмов догоняющего развития.

Полезным для решения данных проблем может быть использование режима территории особого организационно-правового статуса. В РСО-А попытки осуществить это предпринимались уже дважды.

В 1996 г. в границах Республики был образован регион интенсивного экономического развития «Осетия» (РИЭР «Осетия») [14]. Наделение таким статусом произошло Постановлением Правительства [11] в соответствии с Указом Президента РФ от 7 ноября 1994 г. № 1986 «О государственной поддержке социально-экономического развития Республики Северная Осетия до 2000 года» [12]. Указывалось, что РИЭР «Осетия» образовывается в целях стабилизации экономического и социального положения, повышения эффективности производства и привлечения инвестиционных ресурсов, ускоренного развития РСО-А как приграничной территории, рационального использования производственного потенциала. Регион образован до 1 января 2000 года.

В постановлении было дано указание Министерству финансов РФ предоставлять Правительству РСО-А в 1996–1998 гг. ежегодный кредит за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете, для реализации федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Северная Осетия – Алания до 2000 года» [10].

Правительству РСО-А было разрешено предоставить право за счет и в пределах бюджетного кредита возмещать организациям региона:

• 1.    Уплаченные ими в федеральный бюджет суммы налогов на прибыль, полученную от ин-

• вестиций в отрасли материального производства в сумме, эквивалентной € 250 тыс.

• 2.    Уплаченную ими таможенную пошлину за ввозимые по импорту товары (кроме подакцизных), включая сырье, полуфабрикаты, комплектующие и оборудование, для нужд собственного производства.

• 3.    Повышенные расходы, связанные с образованием страховых и резервных фондов, формируемых за счет себестоимости, в размерах, превышающих нормативы, установленные действующим законодательством.

Правительству Республики для реализации Программы было указано образовать в РИЭР «Осетия» за счет всех источников финансирования инвестиционный фонд, включая и средства бюджетного кредита.

Министерство экономики РФ должно было заключать инвестиционные соглашения с иностранными инвесторами. Для защиты инвесторов было указано, что в случае принятия решения о ликвидации РИЭР «Осетия» Правительство РФ устанавливает порядок и сроки ликвидации региона с соблюдением законодательства РФ, в том числе о защите прав и интересов российских и иностранных предпринимателей и инвесторов.

К сожалению, создание РИЭР «Осетия» не было подкреплено реальными действиями Министерства финансов РФ. Наиболее существенные льготы так и не были введены, так как преференции, связанные с возмещением таможенной пошлины на ввозимые сырье, комплектующие и оборудование, были отменены уже в 1997 году [11].

В дальнейшем механизмом реализации инвестиционных проектов в регионе являлась федеральная целевая программа «Социальноэкономическое развитие Республики Северная Осетия – Алания до 2000 года». Средства из федерального бюджета по линии программы ежегодно поступали, хотя и в урезанном по сравнению с заложенным в расчетах объеме. Так, в 1998 г. вложения по различным подпрограммам составили около 267 млн рублей. Значительная часть – средства специализированного инвестиционного фонда РАО «ЕЭС России», направляемые на строительство энергетических объектов Республики (подпрограмма «Энергетика Осетии»).

В условиях сокращения бюджетного финансирования и льгот по федеральным налогам более действенным средством привлечения инвестиций стали кредиты под гарантии правительства РСО-А [3].

Таким образом, меры финансовой «поддержки» как традиционного инструмента государственной региональной политики того времени возобладали над объективностью законов территориального развития, и первый опыт наделения территории особым статусом оказался неудачным.

В 2006 г. родилась идея построить на юге Республики курорт «Мамисон», проект был впервые презентован на Сочинском инвестиционном форуме. Предполагалось, что это будет горнолыжный курорт регионального значения с продолжительностью горнолыжного сезона 6 месяцев при 250– 300 солнечных днях в году. В 2010 г. в целях создания Северо-Кавказского туристского кластера Постановлением Правительства РФ [15] было учреждено шесть ОЭЗ туристско-рекреационного типа, среди которых и ОЭЗ на территории Алагирского и Ирафского районов, включая «Мамисон».

В соответствии с концепцией развития туристического кластера на территории СКФО были рассмотрены вопросы создания туристской, горнолыжной, транспортной и иной инфраструктуры, а также определены показатели экономического развития курорта «Мамисон». Площадь курорта, согласно документации, должна была составить 570 кв. км, принимать в «Мами-соне» планировалось до 30 тыс. туристов ежедневно. Утверждалось, что в перспективе этот туристический центр должен сравниться со знаменитыми курортами Park City в США и Les Arcs во Франции [20]. «Мамисон» должен был стать всесезонным курортом: зимой туристов привлекали бы горнолыжные трассы, а в теплое время года – альпинизм, рафтинг, дельта- и парапланеризм, джиппинг. Общий объем инвестиций оценивался в 15,3 млрд рублей.

В 2013 г. началось строительство, в рамках которого были сооружены: водозабор, высоковольтные линии электропередач, подстанционное хозяйство, мосты и части автомобильной дороги. Инфраструктура всесезонного курорта «Ма-мисон» в Северной Осетии в настоящее время готова на 80–85 % [6], однако построенные объекты никак не используются.

К сожалению, «Мамисон» оказался одной из туристско-рекреационных ОЭЗ, которые не смогли найти инвесторов, резидентов и капиталовложений и оказались закрыты (как и еще шесть входивших в ОАО «Курорты Северного Кавказа»). С 2008 по 2014 г. в рамках ФЦП «Юг России» в него было вложено 2,2 млрд рублей.

Обобщая неудачный опыт реализации особого статуса территорий, можно предположить:

в первом случае неудача связана с невыполнением режима льгот, размытостью целевых установок для создания территории с особым статусом, а во втором – напротив, «заточенность» ОЭЗ исключительно на туристско-рекреационную специализацию и масштабность самого проекта перевесили реальный потенциал территории. Кроме того, и в том и в другом случае территория зон была недостаточно подготовлена для прихода инвестора.

Тем не менее описанный опыт региона в апробации организационно-правовых режимов и формирования особо-статусных территорий не снижает эффективность этого инструмента региональной политики государства, практикуемого во всем мире.

Принимая во внимание разнообразие особых экономических организационно-правовых режимов, определенное ныне в нормативно-правовом поле Российской Федерации, на территории РСО-А возможно было использовать три типа режимов территории особого организационно-правового статуса. Во-первых, на территории Республики могла быть восстановлена ОЭЗ «Мамисон» в статусе региональной, но вероятность реализации данного проекта мала в связи со снизившейся инвестиционной привлекательностью, даже в сравнении с периодом действия данного режима в прошлом.

Во-вторых, в качестве альтернативы для ускорения социально-экономического развития на территории РСО-А допускается создание зоны территориального развития (ЗТР), где путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в экономику резидентам будут предоставляться меры государственной поддержки. Данная возможность предоставлена в связи с тем, что РСО-А входит в список 20 субъектов РФ, имеющих наименьшие значения показателей социально-экономического развития, на основе динамики состояния региональной экономики и социальной сферы, бюджетной обеспеченности и качества жизни населения на протяжении 10 лет.

В-третьих, инструментом поддержки может стать учреждение на территории муниципальных образований РСО-А территорий опережающего социально-экономического развития (ТОР, ТОСЭР) в связи с тем, что с 2018 г. создание ТОСЭР будет возможно в любом субъекте страны. Механизм ТОРов похож на механизм ОЭЗ, однако предполагает более существенный перечень налоговых льгот для резидентов.

Выбор территории и соответствующего ей статуса для ускорения социально-экономическо- го развития должен учитывать такие условия, как: определение и обоснование экономического полюса и центра роста в регионе и выбор соответствующего типа организационно-правового режима; соблюдение интересов и сведение к минимуму негативных последствий для других территорий и регионов; в условиях ограниченности ресурсов отказ от обширных по площади зон.

По нашему мнению, для территории РСО-А предпочтительней было бы использовать механизм ЗТР, в том числе по ряду следующих обстоятельств:

• 1.    Возможность реализации нескольких направлений хозяйственной деятельности в условиях ЗТР, ведь в отличие от особых экономических зон, благодаря мерам государственной поддержки для привлечения инвестиций в экономику, такие территории не должны быть специализированы [4].

• 2.    Статус ТОСЭР для РСО-А менее привлекателен в связи с тем, что на его получение претендует на данный момент большое количество территорий, а получаемые преференции дают меньше конкурентных преимуществ.

Для того чтобы обеспечить эффективность ЗТР как инструмента региональной политики инновационного развития, необходимо соблюсти принципы «успешности» территорий для особого статуса ЗТР, такие как выгодное географическое положение; ограниченность территории; конкретизация целей и задач при создании зоны; предоставление льгот и стимулов, а также определение специализации в соответствии со спецификой региона.

Стратегической целью создания ЗТР должно стать привлечение инвестиций в отрасли промышленности, сельского хозяйства и услуг, обеспечивающие создание рабочих мест с высоким уровнем оплаты труда и высококвалифицированного кадрового потенциала.

В качестве инструментов поддержки ЗТР предусматривают предоставление бюджетных ассигнований, предоставление резидентам в аренду земельных участков, налоговых льгот и инвестиционного налогового кредита, предоставление государственных гарантий РФ по кредитам, предоставление из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ. Перспективной для РСО-А мерой государственной поддержки является создание в ЗТР объектов капитального строительства в области энергетики и транспорта.

Предполагаемый отраслевой профиль ЗТР для РСО-А: АПК (в том числе производство алкогольных и безалкогольных напитков), обра- батывающие производства, производство электроэнергии и туристско-рекреационный комплекс.

Территории с особым статусом, в наибольшей степени использующие потенциал кластеров, интеграции и агломерации, в то же время сами являются драйверами кластерного развития [5]. Таким образом, развитие туристско-рекреационного комплекса может быть конкурентным преимуществом РСО-А, так как будет способствовать развитию смежных отраслей: пищевой промышленности, сферы материального производства и услуг, а также транспортно-логистического комплекса (ТЛК).

Транспортно-логистическая деятельность также будет развиваться за счет использования в полной мере транзитного потенциала Республики в целом и ЗТР в частности. Это обусловливает необходимость формирования на территории Республики современного ТЛК, включающего: две автомагистрали федерального значения через Главный Кавказский хребет, на которых размещены современные международные автомобильные пункты пропуска; разветвленные железнодорожную и автодорожную системы; международный аэропорт Владикавказ; оборудованные транспортные терминалы. Рост объема товарооборота позволит создать рабочие места, расширить налогооблагаемую базу, развить инфраструктуру, способствовать решению социально-экономических проблем и развитию малого и среднего предпринимательства.

Размещение предприятий предполагаемого отраслевого профиля ЗТР позволяет определить возможные муниципальные образования для создания ЗТР следующим образом: Владикавказская агломерация (г. Владикавказ, Правобережный и Пригородный районы), Ардонский, Алагирский и Моздокский районы.

Определение локализации ЗТР является отдельной задачей. Одним из факторов низкой эффективности существовавших в России территорий с особым статусом объясняется тем, что для них выделялись достаточно большие территории, вплоть до субъекта РФ (области, края, республики). В итоге выделяемых ресурсов на инфраструктуру и преференций резидентам оказывалось недостаточно для обеспечения необходимого роста [2].

Закон о ЗТР предлагает создавать их в опережающих по социально-экономическому развитию муниципальных образованиях (одном или нескольких, которые могут не иметь общих границ) в связи с тем, что муниципалитеты, на территориях которых предполагается их создание, должны соответствовать установленным для региона высшим должностным лицом субъекта предельным значениям показателей, таких как:

• 1.    Среднегодовой показатель совокупного объема производства промышленной продукции, сельскохозяйственной продукции и выполненных по договорам строительного подряда работ на душу населения.

• 2.    Среднегодовой показатель капитальных вложений на душу населения.

• 3.    Среднегодовой показатель среднемесячной заработной платы.

• 4.    Иные показатели, установленные высшим должностным лицом субъекта Федерации.

Сравнения муниципальных образований РСО-А приведены в таблице и на рисунке.

Таблица

Среднегодовой показатель совокупного объема производства промышленной продукции, сельскохозяйственной продукции и выполненных по договорам строительного подряда работ на душу населения в Республике Северная Осетия – Алания

(тыс. руб. на душу населения, 2016 г.)

Примечание . Составлено по: [1].

Муниципальные образования	Объем производства промышленной продукции	Объем производства сельскохозяйственной продукции	Объем работ, выполненных по виду деятельности «строительство»
г. Владикавказ	нет свед.	нет свед.	34,5
Алагирский	44,2	32,5	36,5
Ардонский	14,5	64,3	282,1
Дигорский	2,1	42	нет свед.
Ирафский	1,5	37	нет свед.
Кировский	1,3	106,2	нет свед.
Моздокский	5	9,7	48,1
Правобережный	34,8	19,6	нет свед.
Пригородный	28,5	66,6	2,8

Рисунок. Объем капитальных вложений (тыс. руб. на душу населения) * и среднемесячная номинальная заработная плата работников (без выплат социального характера) организаций, не относящихся к субъектам малого предпринимательства в Республике Северная Осетия – Алания (руб., декабрь 2016 г.)

Примечание . Составлено по: [1]. * – нет данных по Ардонскому району.

Благодаря значительному опережению г. Владикавказ других муниципальных районов по масштабам экономической деятельности и локализации инвестиционных площадок в пределах Владикавказской агломерации, зона территориального развития должна располагаться в муниципальных образованиях, входящих в агломерацию.

Резидентам зоны должны быть предоставлены соответствующие меры государственной поддержки, предусмотренные законом, но наделение статусом и предоставление льгот недостаточно без проведения мероприятий по поддержке малого и среднего предпринимательства и без обеспечения прозрачности при оказании такой поддержки.

Создание зоны территориального развития в пределах г. Владикавказа, Пригородного и Правобережного районов должно содействовать преодолению негативных тенденций в экономике и социальной сфере этих муниципальных образований и региона. В комплексе с этим необходимо создание условий для дальнейшего развития рыночных отношений, основанных на свободной конкуренции и создании благоприятного инвестиционного климата. Успешная реализация возможностей, предоставляемых особым статусом территории, может обеспечить стабильность социально-экономического развития региона и привести к формированию полюса роста на Северном Кавказе.