Строительство как предмет полномочий местной власти в России: исторический аспект

Строительство имеет важнейшую роль в экономике любого государства в целом и его отдельных частей – в этом смысле ситуация оценивается довольно просто: если на определенной территории осуществляется строительство каких-либо промышленных или социально-культурных объектов, значит территория развивается, показатели жизнедеятельности повышаются, и напротив – если нет никакого строительства, то и территория стагнирует. В этом контексте следует отметить, что в истории нашей страны строительная сфера развивалась достаточно противоречиво. В монархический период, как известно, преобладал частнопредпринимательский сектор, но при достаточно активном участии государства, что особенно ярко проявилось в период правления Петра I и, в частности, во время строительства Санкт-Петербурга. И в целом на сооружении крупных объектов государственного значения нередко привлекалась дешевая рабочая сила осужденных к лишению свободы (например, при строительстве железных дорог).

Что касается местного самоуправления монархического периода, то специальные полномочия в сфере строительства в Городовом Положении 1785 г. не устанавливалось, что объясняется в первую очередь сравнительно небольшим объемом полномочий местного самоуправления того времени. Однако в дальнейшем, в Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. и Городовом положении

1870 г. уже закреплялось право местного самоуправления разрабатывать планы строительства поселений и другие полномочия. Вместе с тем решения местного самоуправления были обязательны лишь для частных лиц, в то время как вопросы строительства, входившие в сферу органов государственной власти, были вне контроля местного самоуправления. В частности, А.В. Материкин указывает, что городские управы на рубеже 1900 г. давали разрешение на частные постройки и их переустройство, при этом особое внимание уделялось рассмотрению фасадов зданий и планов внутренних помещений [1, с. 81] (мы полагаем, что этот опыт фасадного проектирования заслуживает внимания и современного законодателя, учитывая, что в настоящее время в городах в абсолютном большинстве случаев вопросу единого фасадного стиля на улице или квартале вообще не уделяется внимания).

Следует заметить также, что к тому времени уже существовала и нормативноправовая база в сфере строительства – Устав строительный 1900 г. [2]. Данная отрасль управлялась Министерством внутренних дел (в ряде областей и губерний – военным начальством) через губернские правления и градоначальников на местах. К полномочиям местного самоуправления Устав строительный относил, в частности, обязанность «доставления о мерах предосторожности против пожаров; об устройстве кровель, печей, дымовых труб, об ис- правном содержании и осмотре оных» (ст. 206). Заметим, что в целом характер полномочий во многом схож с полномочиями органов местного самоуправления в строительной сфере в настоящее время, хотя, бесспорно, тогда эти полномочия были отрегулированы в значительно меньшей степени.

После Октябрьской революции 1917 г., как известно, было осуществлено огосударствление экономических отношений, и местные Советы стали составлять низшее звено органов государственной власти. Строительством занимались в основном государственные строительные организации (в сельской местности также и стройбригады колхозов, однако с учетом того, что государство тотально руководило и колхозами, то и здесь фактически можно говорить о ведущей роли государства). На местные Советы при этом возлагались в основном координационные и контрольные функции. Так, 8 апреля 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Примерное положение о сельских, поселковых и районных Советах [3], а 19 марта 1971 г. – «Об основных правах и обязанностях районных и районных в городах Советов депутатов трудящихся» [4].

Эти акты модернизировали нормативную базу в данной сфере и сыграли весомую роль в правовом регулировании деятельности местных Советов. В ст.1 Указа 1971 г. указывается, в частности, что районный Совет депутатов трудящихся как орган государственной власти в районе решает в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы районного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов трудящихся района. И далее: «Районный Совет депутатов трудящихся руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории района, деятельностью подчиненных Совету органов управления, предприятий, учреждений и организаций районного подчинения. В районном подчинении находятся предприятия, учреждения и организации, обслуживающие преимущественно население района … Руководство предприятиями, учрежде- ниями и организациями районного подчинения осуществляется исполнительным комитетом районного Совета депутатов трудящихся через его отделы и управления либо непосредственно. Отделы и управления исполнительного комитета районного Совета, а также предприятия, учреждения и организации, которыми исполнительный комитет руководит непосредственно, подчиняются в своей деятельности как районному Совету и его исполнительному комитету, так и соответствующему вышестоящему отраслевому органу государственного управления» (ст. 2). Указывается также: «Районный Совет депутатов трудящихся координирует и контролирует деятельность всех расположенных на территории района предприятий, учреждений и организаций по жилищному, коммунальному строительству, строительству объектов социально-культурного и бытового назначения, производству товаров народного потребления и местных строительных материалов, по разработке и проведению мер в области благоустройства … Районный Совет и его исполнительный комитет в случае невыполнения их решений руководителями предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения входят в соответствующие вышестоящие органы с представлениями о наложении на этих руководителей дисциплинарных взысканий вплоть до освобождения их от занимаемых должностей. Результаты рассмотрения представлений должны быть сообщены районному Совету или его исполнительному комитету не позднее чем в месячный срок» (ст.3, 4).

Следует заметить, что проблемы регулирования строительной отраслью в СССР были предметом диссертационного исследования [5]. Такой подход сохранялся вплоть до распада СССР, после чего в развитии местного управления был определен иной подход (как и в других сферах государственного строительства), что видно из содержания Конституции России. А поиск концептуальной модели развития института местного самоуправления в России в период распада СССР в законодательном плане завершился разработкой и принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» [6]. Здесь законодатель указывает на строительство как на вопрос ведения местной власти применительно к исполнительным органам власти.

Так, в ст. 68 закона были определены полномочия городской администрации в области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории города. В частности, указывалось, что городская администрация: 1) управляет муниципальной собственностью города, решает вопросы создания, приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности; вносит предложения в Совет об отчуждении объектов муниципальной собственности; 2) создает за счет имеющихся средств предприятия смешанной формы собственности, регистрирует их уставы, участвует на долевых началах в создании и эксплуатации совместных предприятий … 5) содействует созданию на территории города предприятий различных форм собственности, занятых обслуживанием населения, созданию крестьянских (фермерских) хозяйств … 9) приостанавливает строительство или эксплуатацию объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории». Как видно, строительная сфера как отрасль экономики вновь была переведена на частнопредпринимательский уровень.

Существенно изменились и задачи местной власти, и прежде всего в экономической сфере. Отметим также, в период функционирования советского государства было создано мощное строительное законодательство, включая многочисленные ГОСТы, которое в основном своем объеме в техническом плане функционирует до сих пор. В 1990-е гг. строительная отрасль, как и многие другие сферы экономики, в связи с переходом на рыночные отношения, оказавшимся для России чрезвычайно болезненным, была подвержена определенному кризису. Примерно с 2000 г. наблюдается подъем строительной отрасли, и прежде всего за счет расширения объемов жилищного строительства, где органы местного самоуправления принимают непосредственное участие. С конца 2008 г. в рамках мирового финансовоэкономического кризиса в строительной отрасли были сокращены темпы развития [7]. Затем вновь наблюдается подъем. Если же иметь в виду основные тенденции, связанные с развитием строительной отрасли в последние годы, то нужно отметить, что с начала 2000-х гг. государство стало проводить все более продуманную политику. Так, в 2003 г. была разработана Концепция стратегии развития строительного комплекса Российской Федерации [8, с. 7-11]. Концепция определяет цели и задачи развития отрасли для повышения уровня благосостояния населения, удовлетворения потребности внутреннего и внешнего рынка, роста эффективности производства и производительных сил, увеличения объемов строительной продукции и обеспечения национальной безопасности страны.

Помимо этого, были приняты ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., Градостроительный кодекс РФ (сначала в 1998 г., а затем в 2004 г., который действует до настоящего времени), где определены полномочия органов публичной власти строительной сфере, в том числе органов местного самоуправления, в самих муниципальных образованиях повсеместно утверждены генеральные планы развития территорий, утверждены правила застройки и землепользования. В целом создана обширная правовая база для осуществления как промышленного, так и жилого строительства. Однако организационно-экономическая составляющая пока отстает, и именно на этом направлении, на наш взгляд, следует сосредоточить усилия органов власти и управления всех уровней, и прежде всего это касается распространенной ситуации, когда при строительстве жилищных комплексов явно недостаточно вводится объектов социально-культурного назначения; кроме того, во многих городах предпочтение отдается высокоэтажным многоквартирным домам, в то время как для России – крупнейшего в мире государ- ства по размерам территории – имеются все условия для более комфортного малоэтажного жилищного строительства, и здесь полномочия органов местного самоуправления используются явно в недостаточной степени.