Структурирование рынка продовольствия Российской Федерации как механизм стабилизации цен и повышения качества продуктов в сфере государственных и муниципальных закупок

Введение. В начале двухтысячных годов (в 2005 г.) в России появился закон о государственных закупках – 94-ФЗ. Впоследствии, в результате развития закупочного законодательства, он корректировался, что привело в 2013 г. к появлению нового закона – 44-ФЗ. С течением времени и под влиянием законов видоизменялась структура рынка товаров и услуг.

Надо признать, что рынок продуктов питания (далее РПП) является объектом с квазистабильными параметрами. Он проявляет существенную вариабельность в связи с тем, что меняются объемы потребления тех или иных продуктов питания, структура запасов, имеет место изменение погодных условий, ситуации на рынке продовольствия (как в стране, так и за ее пределами). Сказывается нестабильность на финансовых и товарных рынках. Имеет место и еще ряд других факторов и параметров, оказывающих влияние на рынок продовольствия.

Цель работы . Исследование секторальной специфики рынка продуктов питания РФ.

Задача : предложение концепции решения проблемы стабилизации рынка продуктов питания и качества продуктов, закупаемых для государственных и муниципальных нужд, в РФ.

Анализ новых тенденций на рынке продовольствия позволил исследователям предложить структурировать рынок продуктов питания (РПП) РФ. На наш взгляд, его логично разбить на две части:

• -    первая – это рынок продуктов питания, закупаемых для государственных и муниципальных нужд;

• -    вторая – рынок продуктов питания, закупаемых прочими юридическими и физическими лицами.

Структура рынка продуктов питания РФ при таком подходе представлена на рисунке.

Для удобства примем, что РПП РФ, ориентированный на закупки по 44-ФЗ, обозначается как сектор С1, а вторая часть рынка – как сектор С2.

Реальное соотношение секторов С1 и С2 на сегодняшний день можно определить лишь в общих чертах. Тем более что закупки по ст. 110 (44-ФЗ) составляют государственную тайну.

Структура рынка продуктов питания РФ и нормативно-правовая база закупок

Сектор С1 – работает в соответствии с требованиями 44-ФЗ. Это строго регламентированные закупки, которые проводятся на специальных электронных площадках, и к участникам закупок (поставщикам) предъявляются достаточно жесткие требования, которым они должны соответствовать. И только те позиции закупок, которые не урегулированы положениями 44-ФЗ, регулируются Гражданским кодексом РФ.

Отметим, что сектор С1 – это еще и закупки товаров, работ, услуг, включаемых в государственный оборонный заказ, а также закупки материальных ценностей, поставляемых в государственный материальный резерв (ст.110, 44-ФЗ).

Важнейшей особенностью закупок по 44-ФЗ является то, что эти закупки планируются государственными и муниципальными заказчиками. Эти субъекты планируют их в текущем финансовом году. Сами же закупки будут проводиться в следующем, в рамках утвержденного бюджета на этот год. Информация о них (план-график закупок) должна быть, как правило, опубликована в ЕИС (единая информационная система для системы госзакупок) в конце текущего финансового года. При проведении какой-либо закупки (за исключением закупок по ст. 93

44-ФЗ) информация о ней (в соответствии со ст. 42 44-ФЗ) в обязательном порядке публикуется в ЕИС. Эта информация должна быть доступна всем, кто желает принять участие в закупке в качестве поставщика (подрядчика), исполнителя на объявленную позицию. При этом в извещении о закупке указываются ее существенные условия, которые будут представлены в контракте, заключаемом с победителем, и с учетом результатов конкурентной закупки.

Такой подход к организации закупок сектора С1 – принципиальное отличие от закупок с иной нормативно-правовой базой, представленной в секторе С2.

Еще раз подчеркнем, что закупка (по 44-ФЗ) должна быть проведена на условиях, объявленных в извещении о закупке. Необходимо отметить, что только после заключения государственного или муниципального контракта он может быть изменен (ст. 95 44-ФЗ). Но процедура его изменения содержит ряд существенных ограничений. Их рассмотрение – тема отдельного разговора.

В соответствии с положениями 44-ФЗ (ст.14) рынок продовольствия регулируется Правительством РФ путем введения запретов, ограничений или условий допуска на те или иные продукты и продовольственные позиции.

Сектор С2 – это часть РПП РФ, которая в части заключения кон-трактов/договоров регламентируется (в своей основе) положениями ГК РФ. Каких-либо особых требований к участникам торгов (закупок) законодательство не формирует. Базой для заключения контрак-тов/договоров в данном секторе РП являются ГК РФ (ст. 435) и 223-ФЗ1.

Для любой развивающейся, самоорганизующейся, естественной системы или объекта (как целого) особое значение имеет характер пропорций между составляющими частями. При этом одна часть системы обеспечивает ей стабильность, а другая часть – развитие.

Учитывая, что общество «прошито» большим числом неравенств, необходимо иметь не только четкое представление, какие из них наиболее полно характеризуют его социально-экономическое состояние, но и учитывать их имманентные свойства, позволяющие формировать эффективные траектории устойчивого развития самого общества. При этом устойчивое развитие предполагает гармонизацию взаимодействия трех основных объектов: экономики, общества и природы.

Не подлежит сомнению, что рынок продовольствия – важнейшая компонента, обеспечивающая безопасность страны. Политики всех уровней власти должны создавать условия обеспечения стабильности РПП РФ и его развития. То есть имеет место проявление двух его имманентных свойств – стабильность и развитие. Естественно, что между этими двумя противоположностями должно поддерживаться динамическое равновесие.

Если спроецировать такой подход к РПП РФ, то ситуация выглядит следующим образом. Сектор С1 обеспечивает стабилизирующую компоненту РПП РФ, а сектор С2 – компоненту его развития. Такой подход позволяет получить оценочную траекторию динамического развития системы с оптимальными параметрами.

В том, что сектор С1 должен обеспечивать стабилизирующую функцию на рынке продуктов питания, прямо прописано в ст. 13, ч.11. В этой части данного закона (в разрезе нашей темы) имеют место две актуальных позиции:

• -    для оказания регулирующего воздействия на рынок;

• -    для оказания государственной поддержки различным отраслям экономики, организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях поставок важнейших видов сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольственных и непродовольственных товаров.

Если рассматривать эту проблему в масштабе всей страны, то авторы абсолютно уверены в том, что именно сектор С1 обеспечивает рынку продуктов питания РФ стабильность. Вот его характерные (основные) признаки:

• -    относительно стабильный рынок потребителей;

• -    гарантированный уровень финансирования закупок;

• -    стабильная нормативно-правовая база закупок.

Конечно, на уровне отдельного региона или какого-либо конкретного района страны эти признаки не столь безусловны, но в целом это так. Кроме того, РПП РФ сектора С1 выполняет ряд специфических функций по формированию:

• -    рациональной системы паритета цен и ценовых отношений;

• -    единых подходов к выработке требований к продукции на РПП РФ и оценке ее качества;

• -    адекватного уровня конкуренции на РПП РФ;

• -    подходов к цифровизации и автоматизации закупочных процедур.

Роль и функции сектора С2 на РПП РФ не менее значимы и крайне необходимы. Именно в этом секторе рождаются новые продукты и технологии РПП РФ. Здесь закладываются тенденции формирования цен на те или иные продукты и товары . Он формирует логику развития РПП РФ как в количественном, так и качественном отношении . Именно в этом секторе имеет место процесс формирования вектора развития всего РПП РФ.

Но вместе с тем стабилизирующая функция сектора С1 накладывает

(должна накладывать) ограничения на РПП РФ в том, что:

• -    цена продукта в секторе С1 (на момент заключения государственного или муниципального контракта) не может превышать цену аналогичного продукта в секторе С2 в этот же момент времени;

• -    требования к качеству товаров, работ, услуг (ТРУ) в секторе С1 должны быть разумно достаточными для удовлетворения нужд заказчика без возможных излишеств для аналогичных товаров, которые есть (или могут быть) в секторе С2.

Отметим, что в настоящее время информации о рынках в секторе С1 и С2 не хватает для проведения подробного аналитического исследования на предмет реальных пропорций РПП как в РФ, так и в отдельных регионах. Справедливости ради отметим, что такая задача ранее и не ставилась.

Таким образом, два выделенных нами сектора РПП РФ – две стороны одной медали. Они неразрывны в своем логическом единстве. Оказывают влияние друг на друга, обеспечивая тем самым общее поступательное развитие и адаптацию РПП РФ с учетом реальной социальноэкономической и общественно-политической ситуации в стране и в мире.

В связи с актуализацией проблемы обеспечения качества продуктов питания можно предложить подход к решению проблемы через формирование стабильности рынка продуктов питания в секторе С1, служащем для осуществления государственных и муниципальных закупок.

Ранее мы констатировали, что именно сектор С1 обеспечивает (или должен обеспечивать) рынку продуктов питания РФ стабильность . Известно, что стабильность системы – один из критериев качества внутрисистемных звеньев. Такой подход к повышению качества продуктов, закупаемых для государственных и муниципальных нужд, на основе структуризации РПП РФ позволяет создать методологические основы для разработки механизма стабилизации цен и ценовых предложений в сфере государственных и муниципальных закупок.

Придумывать здесь что-то новое не нужно. Можно применять механизм, который использует государство при индексации пенсий. Он достаточно прост и законодательно оформлен на федеральном уровне. Так, пенсия будущего года определяется путем умножения значения пенсии текущего года на коэффициент инфляции, установленный Правительством РФ. Оформляется это федеральным законом, который после подписания Президентом РФ вступает в силу с начала финансового года.

Если рассматривать такой подход к объекту нашего интереса – РПП РФ (сектор С1), то в сфере государственных и муниципальных закупок его можно использовать. Правда, использовать его следует лишь для ограниченного перечня продуктов. Этим продуктам имеет смысл присвоить статус особой продуктовой корзины в сфере государственных и муниципальных закупок. Цены продуктов из этой корзины должны индексироваться на тех же условиях, что и пенсии в РФ. Это обеспечит 96

квазистабильный уровень цен на ключевой перечень продуктов в течение длительного (в относительном понимании) временного лага. Оформлять его необходимо (на наш взгляд) Постановлением Правительства РФ, в котором будет представлен подробный механизм стабилизации цен «особой продуктовой корзины». Это создаст базу продуктов, имеющих жизненно важный статус, с квазистабильным уровнем цен в РФ и необходимым стандартизируемым качеством. Надеемся, что такой подход заложит эффективный и надежный механизм на РПП РФ.

Не сомневаемся, что можно предложить и другие подходы к стабилизации цен на РПП РФ. Но при этом должен быть обеспечен базовый принцип – цена продукта в секторе С1 (на момент заключения государственного или муниципального контракта) не может превышать цену аналогичного продукта в секторе С2 при соответствующем, оперативно измеряемом качестве продукта.

Рассмотрим вторую составляющую проблемы качества продуктов, закупаемых для государственных и муниципальных нужд, – начальную (максимальную) цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Отметим, что вопрос определения начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги (далее по тексту НМЦК) в 44-ФЗ регулируется статьей 22 (начальная (максимальная), цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальная сумма цен единиц товара, работы, услуги), а также Приказом Минэкономразвития № 567 от 02.10.2013 г. об НМЦК, который принят в соответствии с частью 20 вышеназванной статьи. В дополнение к этому в 44-ФЗ имеет место быть ч. 20.1 этой же статьи, которая позволяет исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации в дополнение к методическим рекомендациям, предусмотренным ч. 20 ст. 22, разработать собственные рекомендации, не противоречащие логике 44-ФЗ.

На наш взгляд, статья определения НМЦК – ключевая статья 44-ФЗ. Именно на этой стадии закладывается фундамент злоупотреблений и создается питательная среда для коррупции.

Федеральное казначейство регулярно готовит обзор недостатков и нарушений по результатам контрольных мероприятий в финансовобюджетной сфере в отношении ГРБС и органов управления ГВФ РФ.

Традиционно в этом документе присутствует раздел, посвященный недостаткам и нарушениям при планировании и осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд. Обычно это раздел №6.

В таблицах 1, 2 представлены извлечения из такого документа, касающиеся вопросов формирования начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), которые проецируются (в том числе) и на закупки продуктов питания.

В практике закупок при определении НМЦК широко применяется информация о ценах ТРУ, получаемых от коммерческих предприятий и организаций (т.н. коммерческие предложения). При этом такие субъекты не раскрывают порядок формирования цены. А если и раскрывают, то по просьбе заинтересованных лиц. Эта ситуация достаточно точно зафиксирована в письме ФК от 29 мая 2020 г. № 07-04-05/21-10615, (далее Письмо ФК). Хотя норма 44-ФЗ однозначно требует, чтобы заказчик при определении НМЦК имел сведения о порядке формирования цены в тех источниках релевантной информации, на основании которой заказчик принимал решение о ценовых параметрах контракта (НМЦК). Все вышесказанное рекомендуется рассматривать, использую 44-ФЗ. (п. 8 ч. 18 ст. 22), где представлены информация информационноценовых агентств, общедоступные результаты изучения рынка, а также результаты изучения рынка, проведенного по инициативе заказчика, в том числе на основании контракта, при условии раскрытия методологии расчета цен, иные источники информации.

В таблицах 1, 2 приведены краткие тезисы анализа проблем определения НМЦК в на основе Письма ФК РФ [1].

Таблица 1

Нарушение требований, установленных частями

• 2, 3, 5 статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 г.

№ 44-ФЗ заказчиками НМЦК, изложенных в разделе 6.1.1

Раздел документа, тема нарушения	Следствия нарушения
На основании информации о ценах товаров, работ, услуг, не являющихся идентичными (однородными) товарам, работам, услугам, планируемым к закупке.....	Некорректный выбор цен ТРУ для определения НМЦК
На основании информации о ценах товаров, работ, услуг, полученной у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не осуществляющих поставки идентичных товаров, работ, услуг	Некорректный выбор цен ТРУ для определения НМЦК
На основании информации о ценах товаров, работ, услуг, полученной без учета сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг	Завышение НМЦК (возможно, существенное)

Таблица 2

Нарушение требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ заказчиками НМЦК, изложенных в разделе 6.3, касающихся недостатков при планировании закупок и обосновании НМЦК

Раздел документа, тема нарушения	Следствия нарушения
Непрозрачности ценообразования закупаемых товаров, работ, услуг, а именно отсутствия калькуляции затрат стоимости по каждому элементу затрат (например: отсутствует перечень и цена составных элементов, входящих в состав работ; отсутствует цена каждой составной части, входящей в состав комплексной услуги)	Завышение НМЦК (возможно, существенное)
Определения накладных расходов без их детализации и расчетов	Завышение НМЦК (возможно, существенное)
Использования информации о ценах товаров, работ, услуг, не соответствующих рыночным ценам идентичных (однородных) товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам ( завышение НМЦК )	Завышение НМЦК (возможно, существенное)
Использования для определения НМЦК информации о ценах товаров, работ, услуг, поступившей от аффилированных лиц (организаций, имеющих в составе учредителей одних и тех же лиц либо один и тот же адрес регистрации)	Завышение НМЦК (в интересах возможных победителей закупок )
Использования усредненных данных для определения НМЦК без проведения расчета этих данных и подтверждения источников их формирования	Завышение НМЦК (в интересах возможных победителей закупок )

Необходимо отметить, что ст. 22 44-ФЗ формулирует общие походы к вопросу определения НМЦК. А в соответствии с ч. 20 ст. 22 Приказом Министерства экономического развития разработаны Методические материалы (далее Рекомендации)[2], которые позволяют решать вопросы практического применения требований 44-ФЗ. Заказчики в подавляющем большинстве расценивают их статус как рекомендации. Поэтому их отношение к этому документу лежит именно в этой плоскости: берем только то, что устраивает. Справедливости ради надо сказать, что выполнить эти рекомендации в полном объеме не всегда возможно. Это требует значительных затрат времени на анализ рынка тех или иных то- 99

варов, работ и услуг (ТРУ). В соответствии с Рекомендациями заказчик обязан проводить запрос о ценовых предложениях идентичных или однородных ТРУ у тех коммерческих субъектов, которые ими располагают. При этом результаты такого изучения рынка рекомендуется рассматривать наряду с иными источниками ценовой информации при условии раскрытия в отчетах результатов методологии расчета цен (Рекомендации, раздел III, ч. 3). Это требование коммерческие структуры, как правило, игнорируют. Из этого правила бывают редкие исключения. В Письме ФК отмечается, что имеет место использование для определения НМЦК информации о ценах товаров, работ, услуг, поступившей от аффилированных лиц (организаций, имеющих в составе учредителей одних и тех же лиц либо один и тот же адрес регистрации). Есть примеры, когда необходимые сведения готовит сам заказчик и просит какие-либо коммерческие структуры прислать в его адрес такой документ от их имени. То есть ценовое предложение «по просьбе заинтересованного лица». Такие примеры имеют место быть. По существу это похоже на профанацию со всеми вытекающими последствиями. Подобные действия заказчиков приводят к существенным издержкам бюджета РФ и в конечном счете вносят свою лепту в рост цен продуктов питания в нашей стране. Конечно, такого быть не должно, и контролирующие органы для этого и существуют.

Мы уже говорили о том, что вопрос корректного определения начальной цены контракта – не такая простая задача. Единые подходы к определению НМЦК – это очень важно. Но вместе с тем в практике реализации положений 44-ФЗ есть (могут быть) товары, работы и услуги, которые требуют особого подхода к решению задач, связанных с определением НМЦК. Можно привести ряд документов, в которых эти вопросы решены [3–6].

Выводы. Предложен концептуальный взгляд на проблему стабилизации рынка продуктов продовольствия РФ с использованием его структурных особенностей, определяющую путь к закупкам качественных продуктов для государственных и муниципальных нужд.

Перспективы такого подхода к проблеме качества продуктов питания позволят активизировать работу исследователей и практиков в направлении совершенствования процедур реализации закона ФЗ-44 и разработки новых подходов к формированию цен контрактов через механизмы и технологии оптимизации логистических затрат в процессах закупок продуктов для государственных и муниципальных нужд.

В работе показано, что многие ошибки при заключении контрактов связаны с некорректным применением метода определения начальной цены контракта в результате неправильного способа определения границ продовольственного рынка.

Благодарность:

Авторы выражают благодарность Красноярскому краевому фонду науки за поддержку проекта по гранту 2021020807323 «Разработка модели единого распределительного логистического центра и механизмов его внедрения в Красноярском крае в целях повышения качества продуктов, поставляемых в учреждения социальной сферы».