Структурные сдвиги в экономике региона и налоговый федерализм

В июне 2020 г. был опубликован рейтинг социально-экономического положения регионов России. Первые места в данном рейтинге, как и ранее, занимают Москва и Санкт-Петербург: их интегральный рейтинг превышает 80 баллов. Еще у трех регионов – Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Московской области и Республики Татарстан, входящих в первую пятерку рейтинга, интегральный рейтинговый балл по итогам 2019 г. оказался выше 75 баллов. В первую десятку рейтинга также входят Ямало-Ненецкий автономный округ, Свердловская область, Краснодарский край, Ленинградская область и Тюменская область. По сравнению с 2018 г. состав первой десятки не изменился. Удмуртская Республика занимает в данном регионе 38-е место с показателем 43,4 балла. Отставание от десятого места составляет более десяти баллов: Тюменская область с показателем 64,4 балла Последние три места в рейтинге занимают: Республика Алтай – 13,7; Республика Тыва – 13,2 и Еврейская автономная область – 12,7 балла, соответственно [1].

Авторы рейтинга в качестве положительных моментов отмечают незначительный рост интегрального показателя: среднее значение интегрального рейтинга всех регионов выросло с 41,6 по итогам 2018 г. до 42,7 баллов по итогам 2019 г, а также сокращение разрыва между максимальным и минимальным показателем рейтинга с 8,6 до 7,0 [1].

Однако события 2020 г., связанные с пандемией COVID-19, крайне негативно повлияли на социально-экономическую ситуацию в российских регионах. Отмечается заметное воздействие пандемического кризиса на ряд территорий, которое может вызвать ухудшение их сравнительного социально-экономического положения к концу 2020 г. По сравнению с аналогичными оценками, выполненными на основе данных за январь – февраль 2020 г., число регионов, где налицо тенденции ухудшения социально-экономического положения, возросло к настоящему моменту почти в 4,5 раза – с 17 до 76 [2, с. 19].

На этом фоне только по нескольким регионам пока ещё сохранялись в целом позитивные тенденции изменения их текущего социальноэкономического положения (СЭП): Смоленская область (динамический индекс составил 1,03 к уровню 2019 г.), Тверская (1,04), Курганская (1,02), Магаданская (1,02), Сахалинская (1,01) области, Республика Ингушетия (1,08), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра (1,08), Чукотский автономный округ (1,21).

В то же время в ряде регионов наблюдаются гораздо более выраженные, чем в целом по стране, негативные изменения социально-экономического положения. Не избежали негативных процессов Москва (динамический индекс составил 0,84 к уровню 2019 г.) и Санкт-Петербурге (0,77). Это особенно важно, так как динамика социальноэкономических изменений в двух столицах России может крайне негативно сказаться на динамике политических процессов в стране.

В Удмуртской Республике этот показатель составил 0,86; Марий Эл и Красноярский край – 0,83; Свердловской и Томской областях – 0,80; Новгородская область – 0,79. К концу 2020 г. при сохранении сложившихся негативных тенденций некоторые из указанных регионов (Новгородская, Свердловская, Томская области, Красноярский край) перейдут в более низкие классификационные группы по показателям СЭП. При этом, как отмечают авторы, состав группы с крайне неблагоприятным СЭП к концу 2020 г. может расшириться до 11 регионов в результате прогнозируемого перехода в неё Кабардино-Балкарской Республики, республик Северная Осетия – Алания и Хакасия [2, с. 19].

Авторы отчёта утверждают: «Проведенный анализ показывает, что основными направлениями поддержки перечисленных регионов должны стать стимулирование роста экономической активности за счёт реализации ключевых инвестиционных проектов с высоким мультипликативным эффектом; специальных программ для предприятий малого (включая микропредприятия) и среднего бизнеса» [2, с. 21].

Таким образом, в регионах России происходят негативные изменения (сдвиги), последствия которых могут оказать существенное негативное влияние на политическую ситуацию в стране.

Теория

Действительно, проблема структурных изменений (сдвигов) в экономике регионов относится к числу стратегических проблем любой страны, так как положение дел в регионах определяет общий тренд развития национальной экономики в целом.

Здесь следует отметить тот факт, что среди экономистов нет единой точки зрения о понятиях «изменение» и «сдвиг», об их тождественности или принципиальном различии.

Популярный экономико-математический словарь утверждает: «Структурные сдвиги в экономике – это изменения в структуре экономической системы под воздействием различных экономических и внеэкономических факторов, процессов управления. Прогрессивными сдвигами следует при этом считать лишь те, которые, в конечном счете, приводят к повышению экономической и социальной эффективности системы. Иными словами, они должны оцениваться с точки зрения общего, глобального критерия оптимальности» [3, с. 352].

Принципиально иную точку зрения отстаивают авторы статьи «Структурные сдвиги и структурная перестройка экономика»: «Разностью между новыми и старыми структурами определяются структурные сдвиги. Эта разность и характеризует отношения, складывающиеся в экономике. Часто путают понятия структурные изменения и струк- турные сдвиги, употребляя их в качестве синонимов. Для понятия сдвигов больше характерно отражение глубоких трансформационных процессов, которые протекают в структурах экономики» [4, с. 65].

Очень подробно различные авторские подходы к трактовкам понятий «изменения» и «сдвиги» рассмотрены в статье Г.А. Переверзева [5].

Мы считаем, что понятия «изменения» и «сдвиги» являются тождественными. Намного важнее не заниматься схоластическими спорами о сходстве или различии между этими понятиями, а изучать причины, которые определяют суть стратегических изменений (сдвигов) в экономике регионов.

Далее в статье мы будем использовать термин «сдвиги».

При рассмотрении структурных сдвигов в национальной экономике или экономике регионов следует помнить, что структура любой территориальной экономической системы характеризуется высокой степенью неоднородности между составляющими эту структуру элементами. Структурные сдвиги могут быть как количественными, так и качественными. Особый интерес представляют именно качественные сдвиги, так как на основе их анализа можно судить о перспективах развития территориальных систем.

Следует согласиться с мнением М.И. Абузяровой о том, что для каждого уровня экономических систем характерны собственные структурные сдвиги: на уровне индивида и домашнего хозяйства (наноуровень), предприятия и фирмы (микроуровень), отрасли и региона (мезоуровень), национального и мирового хозяйства (макроуровень) [6, с. 181].

В качестве первопричины любого структурного сдвига выступает какое-то противоречие между элементами экономической системы. Хорошо известно, что для любой экономической системы характерны два противоположных процесса: стремление сохранить существующую стабильность и необходимость постоянных изменений, что является стратегическим фактором конкурентоспособности с другими системами. Это утверждение является справедливым и по отношению к территориальным системам: населённый пункт, город, регион, страна.

Любая экономическая система в большей или меньшей степени является инертной, Это вполне естественно, так как даже минимальные изменения системы для одних экономических агентов – выгодны, для других – нет, вплоть до банкротства.

По мнению Й. Шумпетера, инициатором структурных сдвигов в экономике выступает предприниматель. Стремление к получению максимальной прибыли вынуждает предпринимателя искать новые комбинации использования имеющихся ресурсов, а также осуществлять поиск но- вых ресурсов. Однако появление новых ресурсов и реальная возможность их использования предполагает создание технологических инноваций [7, с. 43].

Здесь вполне уместно вспомнить теорию экономического роста, автором который был С. Кузнец. В своих исследованиях он доказывает, что экономический рост напрямую связан с принципиальными изменениями всей экономической системы национальной экономики.

Эти изменения определяют динамику практически всех базовых экономических показателей: структура выпуска, отраслевая и профессиональная структура занятости, динамика и структура доходов населения, территориальное размещение производства, распределение население по территориям и, самое главное, межстрановые и межтерриториальные потоки капиталов, населения, знаний. Тем самым определяются долгосрочные перспективы развития как страны, так и её регионов.

С. Кузнец в своей лекции, с которой он выступил на церемонии получения нобелевской премии по экономике, отметил: «Экономический рост страны можно определить как долгосрочное повышение способности поставлять всё более разнообразные экономические блага своему населению, основанную на прогрессе технологий, а так же, институциональных и идеологических корректировках» [8].

Особо следует отметить тот факт, что С. Кузнец прямо говорит о том, что никакой технологический прогресс невозможен без соответствующих институциональных и идеологических корректировок: только эти корректировки позволят обеспечить надлежащее использование инноваций, порожденных прогрессирующим запасом человеческих знаний.

Действительно, каждый принципиальный рывок вперёд в развитии человеческих знаний сопровождался эпохальными инновациями. Таким образом, именно знания по своей сути есть важнейшее стратегическое условие поступательного социально-экономического развития общества.

Действительно, каждый новый технологический уклад означал не только какие-то значительные экономические достижения, которые, в первую очередь, проявлялись в производстве принципиально новых товаров и услуг. Происходили институциональные и идеологические изменения.

В лекции С. Кузнеца приводится следующий пример: «Паровая и электрическая энергия и крупные электростанции, необходимые для их эксплуатации, несовместимы с семейным предприятием, неграмотностью или рабством. Всё это преобладало в прежние времена даже в большинстве развитых стран. Но они были ликвидированы. Им на замену пришли новые, более подходящие, для прогрессивных технологий институты и социальные взгляды. Современные технологии абсо- лютно несовместимы с сельским образом жизни, большой семьёй и культом дикой, нетронутой человеком, природы [8].

Всё это позволило С. Кузнецу сделать вывод о высоких темпах структурной трансформации современной экономики. В то же время он многократно подчёркивает, что различие между экономическими эпохами – это необходимость решения проблемы сложного интеллектуального выбора между привычной архаикой и далеко не всегда очевидными с точки зрения их преимуществ институциональными и идеологическими изменениями.

Результаты

Все эти положения справедливы и по отношению к экономике региона: именно инновации определят конкурентные возможности региона по отношению к другим регионам. Но любые инновации предполагают использование новых знаний, что означает достаточно жёсткий конфликт интересов между экономическими акторами.

Если рассматривать проблему развития регионов, то следует признать, что их социальноэкономическая динамика определяется сложным системным взаимодействием различных, иногда даже противоположных, процессов. Поэтому вполне естественно, что представления о необходимых преобразованиях участников этих процессов могут не совпадать в принципе. Европейский парламент не в состоянии рассматривать и принимать объективно обоснованные решения относительно всех регионов стран, которые входят в состав Евросоюза. Например, с одной стороны, это очень богатые Финляндия и Швеция, с другой стороны, нищие по европейским меркам Румыния и Болгария.

Мы считаем, что в качестве стратегической цели социально-экономического развития регионов в современных условиях следует рассматривать не динамику экономических показателей объёма и структуры валового регионального продукта. Необходимо вести речь о создании такой системы отношений между акторами в регионе, которая в максимальной степени будет благоприятной для фирм, осуществляющих свою хозяйственную деятельность на основе использования инноваций.

Поэтому так сформировать современную эффективную систему взаимодействия между всеми участниками процесса регионального развития: промышленные и торговые фирмы (мелкие и крупные, новые и давно функционирующие), высшие учебные заведения, научно-исследовательские организации. Только в этом случае можно рассчитывать на создание условий, которые будут способствовать росту конкурентоспособности региона.

Инновационная модель развития региона определяется тремя группами факторов.

Первое. Любые инновации всегда есть итог изменений, которые носят комплексный характер. Нельзя надеяться на длительный экономический рост и создание новых производств в ситуации институциональной архаики.

Второе. Инновации должны быть выгодны для большинства акторов.

Третье. В регионе должна быть создана эффективная система продвижения инноваций в реальное производство. Как правило, сейчас это находит форму своего выражение в инновационном региональном кластере. Такой кластер включает в свой состав не только производственные фирмы различных отраслей. Его участниками должны быть органы управления регионом, образовательные учреждения и различные фирмы, осуществляющие поддержку промышленных фирм: торговля, логистика, маркетинг.

В этом случае будет намного больше шансов на то, что участники инновационных процессов в регионе смогут установить результативные контакты если не со всеми, то со многими заинтересованными во внедрении инновационных технологий акторами.

Таким образом, развитие региона не допускает использования примитивной линейной модели инноваций, согласно которой увеличение затрат на НИОКР автоматически приводит к появлению технологически сложных инновационных изделий и услуг.

Именно об этом идёт речь в статье О.В. Артемова и А.Н. Савченко: «С начала XXI века усиливается динамизм социально-экономических процессов, возрастают факторы неопределенности и нестабильности, имеет место разнонаправленность векторов развития стран и регионов. Отличительными чертами этих процессов в настоящее время являются технологическая трансформация экономики, неравномерность экономического развития, сложность демографических и в целом социальных проблем» [9].

Согласно Стратегии-2020 предполагалось, что в России будут созданы эффективные региональные комплексы, которые будут работать на перспективу. Это позволяло, по мнению разработчиков программы, рассчитывать на создание новых образцов конкурентоспособной продукции [10].

Однако по многим причинам цели Стратегии-2020 не были достигнуты. И.В. Данилова, И.П. Савельева и А.С. Лапо отмечают: «В стратегическом управлении развитием регионов наименее разработаны процедуры реализации экономической политики… . Опыт развивающихся федеративных стран, имеющих сложную территориальную структуру, в частности России, показывает, что наиболее проблемным является соблюдение взаимодополняемости инструментов средне- и долгосрочного действия» [11].

Экономическая ситуация в Удмуртской Республике может служить примером тех проблем, которые необходимо решить в регионе для обеспечения эффективного развития в долгосрочной перспективе.

Удмуртия - это регион, который можно считать типичным для Уральского экономического региона. Структура его промышленного производства в течение длительного периода времени определялась потребностями российской армии. Ещё в феврале 1807 г. императором Александром Первым был подписан Указ об основании нового оружейного завода на Урале. Местом дислокации завода был выбран Ижевск. Некоторые изменения произошли в 60-е гг. прошлого столетия, когда в регионе начинается добыча нефти.

Отказ от плановой модели ведения хозяйства и стремительный переход к модели рыночной экономики весьма негативно повлиял на экономику региона. В настоящее время не вызывает сомнений тот факт, что эффективное и быстрое решение накопившихся проблем является невозможным без перехода к инновационной модели развития региона. Это предполагает стратегические сдвиги в структуре производства.

Следует признать, что руководство региона уже достаточно давно осознало необходимость таких изменений.

Ещё в сентябре 2004 г. Правительство Удмуртской Республики принимает постановление «О приоритетах развития промышленности Удмуртской Республики на период до 2015 года», в котором предусмотрено обеспечить: «Развитие приоритетных отраслей промышленности, что позволит обеспечить стабильные темпы роста объёмов промышленного производства, соответствующие удвоению промышленного производства республики, оптимизацию структуры промышленного производства в сторону увеличения производства продукции высокой добавленной стоимости с внедрением новейших технологий» [12].

В постановлении особо было отмечено, что доля машиностроения и металлообработки за период с 1985 по 2002 гг. в структуре промышленного производства в Удмуртии сократилась с 61,5 до 40,1 процентных пунктов. При этом доля топливной промышленности выросла с 4,7 до 27,9 п.п. Данные изменения неоспоримо свидетельствуют о явном кризисе машиностроительной отрасли в регионе, хотя именно эта отрасли в течение долгого времени была локомотивом развития экономики региона. В этот же период времени сокращается доля чёрной металлургии: с 10,3 до 4,2 п.п. [12].

В Постановлении говорится о необходимости совершенствования действующих технологий, методов производства, совершенствование выпускаемой продукции, оказываемых услуг. В то же время отмечается, что расходы на исследования и разработку новых продуктов и услуг, совершенст- вование организации производства и управления, сокращение сроков освоения новой или усовершенствования продукции в 2003 г. уделялось меньше внимания, чем в 2000 г. Таким образом, констатируется факт отсутствия реальных перемен, без которых невозможно создание конкурентоспособной продукции.

Постановление предусматривало переход к непрерывному инновационному процессу. Практическая реализация Постановления базировалась на получении значительной помощи со стороны государства. Однако мировой кризис 2008–2009 гг. негативно повлиял на экономическую ситуацию в России: падение ВВП в 2009 г. составило почти 8 % [13]. В таких весьма непростых условиях надеяться на значительную государственную помощь в решении региональных проблем было весьма наивно.

В августе 2014 г. Правительство Удмуртской Республики принимает новое распоряжение «О разработке Плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2015–2020 годы и на период до 2025 года, стратегий социальноэкономического развития муниципальных районов и городских округов, планов по реализации стратегий муниципальных районов и городских округов».

В качестве основных экономических проблем в данном постановлении были указаны:

• -    недостаточный уровень инвестиционной и инновационной активности предприятий;

• -    недостаточные темпы роста производительности труда и высокий уровень износа основных производственных фондов;

• -    низкая конкурентоспособность предприятий республики [14].

Сразу же можно отметить: в постановлении 2014 г. были озвучены те же самые цели и проблемы, что и в постановлении 2004 г., т. е. за десять лет ситуация в экономике региона принципиально не изменилась: благоприятных структурных сдвигов не произошло. Это неудивительно, так как в качестве главного фактора таких сдвигов рассматривалась помощь со стороны государства в форме доступа к участию в реализации федеральных целевых программ. На территории региона планировалось реализация мероприятий государственных программ Российской Федерации за счёт средств федерального бюджета. Особо подчёркивалось, что государственные программы по своей сути есть инструмент программно-целевого планирования и включают бюджетные расходы по достижению стратегических целей, которые обоснованы запланированными результатами и целевыми показателями [15].

Однако в 2014 г. экономика России испытывала влияние значительных негативных факторов, которые не могли не сказаться на экономике ре- гионов страны. Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации отмечал: «Триггер кризиса на различных уровнях (бюджет, фирмы и домохозяйства) был сформирован падением цен на нефть, санкциями и связанной с ними резкой девальвацией рубля. Проверка устойчивости экономики страны с огромным социальным неравенством и тяжелой зависимостью от нефтяных доходов и импорта технологий началась в 2014 г.» и могла стать триггером принудительной модернизации страны, что так трудно было сделать в условиях высоких цен [16].

Естественно, что и этот вариант обеспечения структурных сдвигов в Удмуртии не был реализован. В этой непростой и даже тяжёлой ситуации формируется новая стратегия развития региона, в которой снова озвучиваются по сути те же самые проблемы и цели: «Основной целью целевого сценария «Диверсификация и технологический переход» является формирование нового пакета ресурсов развития территории, в том числе создание новой технологической базы в приоритетных секторах экономики, новой системы капитализации человеческих ресурсов» [17].

Реализация стратегии предполагала синхронизацию краткосрочных (обеспечение устойчивого темпа роста традиционных секторов, проведение технологической модернизации предприятий, повышение качества жизни населения) и долгосрочных (развитие технологической специализации региона, усложнение структуры экономики региона) целей социально-экономического развития.

Выводы

В качестве обязательного условия оказания государственной поддержки важных для республики отраслей экономики должно быть эффективное использование бюджетных средств и создание стимулов для прогрессивных структурных сдвигов в экономике, внедрение и развитие современных технологий, повышению производственных показателей.

К сожалению, эту программу, скорее всего, ожидает столь же печальная судьба, как и две предыдущие. Регионы России не в состоянии обеспечить необходимые структурные сдвиги по той причине, что у них отсутствуют для этого необходимые финансовые ресурсы. В настоящее время из 85 субъектов Российской Федерации только 13 оставляют деньги в федеральный бюджет. Остальные 72 субъекта нуждаются в дополнительных средствах из бюджета. Для Удмуртской Республики размер дотаций в 2019 г. составил 4 млрд руб. На 2020 г. запланировано снижение дотаций до 3,7 млрд руб. [18].

В ситуации неблагоприятной рыночной конъюнктуры в мировой экономике, низким спросом на продукцию российских предприятий за рубежом и существенным снижением реальных доходов населения внутри страны ожидать поло- жительных изменений нет никаких оснований. Скорее всего, ситуация будет только ухудшаться.

В этих условиях только переход к реальному бюджетному федерализму позволит регионам реализовать на практике свои программы структурных сдвигов. Только в том случае, когда регионы будут наделены необходимыми полномочиями для решения собственных проблем и наличии соответствующих финансовых ресурсов становится возможным эффективное и современное развитие территории.