Судьба самовольных построек в свете новой редакции Гражданского кодекса Российской Федерации

В настоящее время одной из проблем, требующей решения, является снижение количества случаев самовольного захвата земель, а также судьба земельных участков с самовольными постройками. Самовольный захват земель, возведение самовольных построек приводят к снижению эффективности управления земельными ресурсами, поступлений земельных, имущественных платежей.

По состоянию на 1 января 2015 года в Российской Федерации в целом выявлены 83 890 случаев самовольного занятия земель; использование таких земель без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности на площади 897 598,30 гектара, то есть на 1 гектар земли нарушение осуществляется на площади 5,2 квадратных метра. Это самый распространенный вид нарушения норм земельного законодательства (см. [1]). В 2015 году в Республике Башкортостан число таких явлений составило 6 227, и является самым распространенным видом нарушений (см. [2]). Меньшая доля нарушений за

Размеры штрафов за самовольное занятие и использование земель не по целевому назначению земельного участка

Наименование правонарушения	Размер штрафа
	физические лица	должностные лица	юридические лица
Самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1 КоАП РФ)	Кадастровая стоимость земельного участка определена
	1–1,5% от КС, но не менее 5 000 р.	1,5–2% от КС, но не менее 20 000 р.	2–3% от КС, но не менее 100 000 р.
	Кадастровая стоимость земельного участка не определена
	5 000–10 000 р.	20 000–50 000 р.	100 000–200 000 р.
До внесения изменений	500–1 000 р.	1 000–2 000 р.	10 000–20 000 р.
Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием (ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ)	Кадастровая стоимость земельного участка определена
	0,5–1% от КС, но не менее 10 000 р.	1–1,5% от КС, но не менее 20 000 р.	1,5–2% от КС, но не менее 100 000 р.
	Кадастровая стоимость земельного участка не определена
	10 000–20 000 р.	20 000–50 000 р.	100 000–200 000 р.
До внесения изменений	1 000–1 500 р.	2 000–3 000 р.	40 000–50 000 р.

Примечание

КС – кадастровая стоимость земельного участка.

а)

б)

Рис. 1. Динамика отдельных видов нарушений земельного законодательства в Республике Башкортостан: а) самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности; б) использование земель не по целевому назначению 1

рассматриваемый период приходится на использование земель не по целевому назначению – 8 397 в Российской Федерации, 357 в Республике Башкортостан (см. [1, 2]).

Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) предусмотрены земельные штрафы за подобные нарушения (см. табл.), размеры которых были увеличены после внесения поправок в КоАП РФ Федеральным законом от 8 марта 2015 года № 46-ФЗ [6].

Как видно из таблицы, произошло существенное увеличение штрафных санкций против нарушителей.

Динамика изменения количества нарушений и площадей земель, подвергшихся нарушениям, по Республике Башкортостан показана на рисунке 1. Цифры, представленные на диаграмме, свидетельствуют о том, что с 2013 года произошло уменьшение площади земель с нарушениями с одновременным возрастанием их количества.

Возведение, создание здания, сооружения или другого строения на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, является одним из примеров самовольной постройки. Кроме того, самовольной постройкой признается здание, сооружение или другое строение возведенное, созданное на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем такого объекта, либо возведенное, созданное без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации, далее – ГК РФ ).

Регулирование использования земель с самовольными постройками получило новое развитие с внесением изменений в статью 222 ГК РФ Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 258-ФЗ [8]. Так, было принято измененное определение понятия

¹ При построении диаграммы использованы данные государственных национальных докладов о состоянии и использования земель в Республике Башкортостан за соответствующие годы [2–4]).

Рис. 2. Подразделение земельных участков с самовольными постройками

«самовольная постройка», были установлены условия, при выполнении которых решением суда может быть узаконена постройка, возведенная собственником земельного участка (либо гражданином, владеющим участком на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования). Также была предусмотрена возможность принятия муниципалитетом решения о сносе постройки во внесудебном порядке. На рисунке 2 показано, как можно подразделить земельные участки, на которых имеются самовольно возведенные здания, сооружения и иные строения.

В зависимости от оформленных прав на землю, от того, выявлен или нет собственник самовольной постройки, от наличия зон с особыми условиями использования территории и т. д. выбираются варианты дальнейшего использования самовольных построек:

• •    узаконение судом постройки при соблюдении условий, предусмотренных ГК РФ;

• •    снос постройки;

• •    введение муниципалитетом в рыночный оборот с минимальными затратами самовольно захваченных земельных участков.

Орган местного самоуправления заинтересован в выявлении нарушителей законодательства, так как в определенных случаях возможны узаконение построек и в дальнейшем получение соответствующих налоговых выплат либо ввод в рыночный оборот только земельных участков после сноса построек.

Согласно статье 222 ГК РФ самовольную постройку должно снести лицо, осуществившее его строительство либо работы по сносу должны быть проведены за его счет, если за этим лицом судом не признано право собственности на объект или если орган местного самоуправления во внесудебном порядке сам не осуществит снос при наличии оснований, указанных в ГК РФ.

При решении вопросов выбора путей дальнейшего использования земельных участков с незаконно возведенными постройками и их сноса переплетаются интересы государства, общества, бизнеса или конкретных граждан, осуществивших постройку.

Выбирая способы реализации земельного участка с самовольной постройкой, необходимо учитывать, что такая постройка по отношению к земельному участку является его улучшением и то, что на ее возведение были затрачены определенные средства.

Для случая, когда судом не признано право собственности на самовольную постройку, а у муниципалитета имелась бы возможность реализовать эту постройку, возможны следующие варианты использования земельных участков с самовольными постройками ( СП ):

• 1)    снос самовольной постройки с целью дальнейшего предоставления земельного участка на аукционе либо без торгов;

• 2)    реализация самовольной постройки:

• •    продажа;

• •    предоставление в аренду;

• •    использование для нужд муниципалитета.

При предоставлении в аренду самовольной постройки или земельного участка после сноса постройки разница в поступлении денежных средств в бюджет зависит не только от стоимости арендной платы за помещение (здание), земельного участка, но и от соотношения площадей объекта недвижимости и земельного участка.

Так, например, на земельном участке в общественно-деловой зоне «ОД-1» площадью 2 000 квадратных метров коэффициент застройки составляет 80 процентов (см. Правила землепользования и застройки города Уфы [9]). Площадь основания объекта капитального строительства может быть максимум 1 600 квадратных метров, за счет каждого этажа после первого площадь здания увеличивается на площадь основания. Таким образом, за счет разницы в площадях строения и земельного участка возможно превышение стоимости арендной платы за самовольную постройку над арендной платой только за земельный участок.

При приватизации здания одновременно отчуждается и земельный участок, тогда разница рассчитывается следующим образом:

Разница = [ рыночная стоимость ( СП + + земельный участок ) + земельный налог + + налог на имущество ] – [ стоимость аренды земли + КС или процент от КС ( цена выкупа после постройки ) + земельный налог ( после окончания строительства ) + + налог на имущество ( после окончания строительства )].

Таким образом, при продаже объекта самовольной постройки муниципалитет получает единовременную выгоду, которую при аренде только участка возможно получить по истечении определенного периода времени при условии завершения строительства объекта на участке. Для определения выгоды следует рассматривать не единовременный платеж, а поступление платежей за определенный отрезок времени, например по истечении срока аренды земельного участка без самовольной по- стройки. В таком случае, если рыночная стоимость арендных платежей за землю за этот срок не превысит стоимость приватизации муниципального имущества, продажа самовольной постройки является более выгодным способом, чем аренда земельного участка.

Результаты укрупненного расчета возможных поступлений в муниципальный бюджет от сдачи в аренду на 32 месяца в различных вариантах условного земельного участка (ЗУ) площадью 2 000 квадратных метров и размещенной на нем самовольной постройки – капитального здания полезной площадью 4 000 квадратных метров, представлены на рисунке 3.

Результаты расчета, приведенные на рисунке 3, свидетельствуют о том, что сдача в аренду земельного участка с самовольной постройкой выгоднее предоставления в аренду предположительно свободного от капитального объекта земельного участка при различных вариантах расчета арендной платы за весь период в 32 месяца даже при условии, что по окончании указанного срока аренды земельный участок будет выкуплен (варианты 2–4 на рис. 3). Причем в случае сноса самовольной постройки органом местного самоуправления сумма арендных платежей за земельный участок в этих вариантах снизится на сумму затрат на снос. Необходимо отметить, что в расчетах не учтены возможные временны ́ е изменения кадастровой и рыночной стоимостей земельного участка, объекта недвижимости, инфляция, затраты на проведение строительной экспертизы и т. д.

Получить выгоду от продажи, сдачи в аренду самовольных построек можно:

• •    если такие объекты недвижимости будут востребованы на рынке;

• •    если качественные характеристики таких объектов соответствуют спросу участников земельных отношений;

• •    если такие объекты не угрожают жизни и безопасности населения;

• •    если такие объекты соответствуют градостроительной документации.

  

  Рис. 3. Результаты укрупненного расчета возможного дохода в муниципальный бюджет от аренды условного земельного участка за период 32 месяца

  
  

В противном случае возникает необходимость в их сносе. В такой ситуации целесообразно выявить лицо, осуществившее постройку и обязать его привести земельный участок в первоначальное состояние, то есть на земельном участке не должно быть постройки. В противном случае в местном бюджете необходимо будет предусмотреть статьи расходов на снос объектов, в отношении которых не выявлены лица, нарушившие строительством нормы законодательства.

Альтернативным вариантом продажи, сдачи в аренду самовольных построек на рынке недвижимости может быть их использование для поддержания социально незащищенных слоев населения (например при соответствии таких зданий техническим требованиям использовать их для временного проживания людей, а также для решения вопросов обеспечения нуждающихся граждан постоянным, временным жильем, для организации досуга и т. д.). Такой вариант также является выгодным, поскольку решаемые с помощью подобных объектов вопросы относятся к задачам органов мест- ного самоуправления, но муниципалитет не несет затраты на их строительство.

Таким образом, при возможности дальнейшего использования самовольных построек целесообразно было бы предусмотреть не их снос, а реализацию по рыночной стоимости на аукционе, либо использовать их для поддержания различных слоев населения. Однако такой вариант является вынужденной мерой, когда нарушение норм законодательства уже совершено, поэтому муниципалитету необходимо проводить работу по предупреждению возникновения случаев самовольного захвата земель и самовольного строительства. В таких случаях, а также при выявлении иных случаев незаконного использования земельных участков помощь может оказать оперативная информация об использовании земель. Например, в городе Уфе начиная с 2014 года осуществляются муниципальные закупки на создание ортофотопланов на территорию города, в 2016 году была проведена уже вторая такая закупка. Такие планы позволяют выявлять самовольно захваченные земли, а информация об оформленных правах на земельные участки, имеющаяся в уполномоченном органе, делает этот процесс более эффективным.

В 2014 году цена муниципального контракта, в результате исполнения которого были получены ортофотопланы, составила 2 000 000 рублей. К концу 2014 года в бюджет города за счет штрафов за нарушение земельного законодательства поступили 2 166 147,58 рубля, то есть возможно возмещение затрат, понесенных на обновление планово-картографического материала, только за счет штрафов.

Однако только этих мер все же недостаточно, поэтому целесообразно ввести обязанность для муниципалитетов сличать информацию о фактическом использовании земель (это можно делать по ортофотопланам и данным, имеющимся в документах), например, 2 квартала в неделю (периодичность зависит от количества кварталов и земельных участков в них). Такие мероприятия могут быть проведены в каждом муниципальном образовании, к тому же для этого не требуются материальные затраты.

Следующее мероприятие, которое должно быть проведено на федеральном уровне, – рассмотрение возможности увеличения штрафных санкций и информирование населения о последствиях нарушения ими земельного законодательства. В настоящее время для граждан штрафы за использование земель не по целевому использованию выше, чем за самовольный захват земель. Для юридических лиц при осуществлении ими строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если предусмотрено получение разрешения на строительство, предусмотрены штрафные платежи в размере от 500 000 до 1 000 000 рублей или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток, для граждан, должностных лиц, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, эта сумма значительна ниже.

Также хотелось бы обратить внимание на необходимость совершенствования существующей в настоящее время системы управления земельными ресурсами, возрождения системы землеустройства (см. [11, 12]). Самовольный захват, незаконное предоставление, изъятие земель являются последствиями нерешенности проблем в сфере управления земельными ресурсами и землеустройства (см. [12]).

Количество случаев самовольного захвата земель и строительства могут быть уменьшены при эффективной организации управления земельными ресурсами, в том числе с применением ортофотопланов, проведения муниципального земельного контроля.