Свобода проведения собраний. Эволюция и актуальное состояние вопроса в США, ФРГ и России

Право граждан на проведение собраний было доктринально оформлено в эпоху Нового Времени. Народам Европы пришлось «выстрадать» это право ценой большой крови (достаточно вспомнить Славную революцию в Англии, Великую Французскую революцию, Революцию 1905 г. в России и др.) и в совокупности с другими гражданскими и политическими правами. Наиболее последовательно развитие политических прав человека происходило в США. Наибольший вклад в этот процесс внесли такие незаурядные политические деятели, как 3-й и 4-й президенты США Томас Джефферсон и Джеймс Мэдисон. Последний был основным автором американского Билля о правах. Первая поправка (о свободе слова, религии, собраний и т.д.) вступила в силу с 15 декабря 1791 г., как часть Билля о правах, и с тех пор, в том числе благодаря особенным свойствам англосаксонской системы права (преемственность, стабильность, правотворческая роль судебных органов), в этой части не произошло значительных изменений.

Единого же немецкого государства до второй половины XIX в. не было. Но уже в первой общегерманской Конституции (Paulskirchenverfassung, 1849), заимствовавшей многие достижения демократической мысли того времени, прописывалась наряду с другими правами и свободами также и свобода проведения мирных собраний. Имперская Конституция Бисмарка в силу своей правовой природы и целей не содержала положений о правах граждан, поэтому только в Веймарской Конституции 1919 г. вновь появляется соответствующее положение о том, что «Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия, не делая предварительного заявления и не спрашивая особого разрешения». Законы гитлеровской Германии, в частности, Закон о защите народа и рейха 1933 г. («Gesetz zur Erhebung der Not von Volk und Reich»), аннулировавший действие Веймарской Конституции, Нюрнбергские расовые законы и др., разумеется, не давали даже юридических предпосылок (в отличие, например, от Сталинской Конституции 1936 г.) для проведения гражданами собраний, более того – ущемляли граждан (в первую очередь, неарийской принадлежности) в других, даже более естественных правах [1, c. 438]. Данный период и обусловил действующие особенности всего законодательства Германии, которые мы рассмотрим чуть позже.

Россия прошла своим особенным путем к свободе проведения собраний. Манифест 17 октября 1905 г., подготовленный выдающимся политическим деятелем Российской империи С. Ю. Витте, содержал положение о свободе собраний [2, c. 90-93]. Апофеоза своей признанности свобода собраний достигла в 1917 г., в период между двумя революциями. Стачки, митинги, протесты стали не просто заурядным политическими мероприятиями различных политических сил, но решительным образом вошли в нашу историю. Конституция РСФСР 1918 г. и Конституция СССР 1924 года не включали перечня прав и обязанностей граждан (как, например, Конституция Германской Империи 1871 г.). В ст. 125 «сталинской» Конституция 1936 г. указывалось, что «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя гражданам СССР гарантируется законом в) свобода собраний и митингов; г) свобода уличных шествий и демонстраций». Сходную формулировку это положение имело и в Конституции СССР 1977 г.

Современное правовое регулирование свободы собраний. Конституции США, ФРГ и РФ, безусловно, приобрели определяющее значение в вопросе правового регулирования проведения собраний. В них заложена гарантия права граждан собираться мирно, чтобы отстаивать свои законные интересы и мнение.

Итак, в первой поправке к старейшей из современных Конституций – американской, в 1791 г. было

записано буквально следующее: «Конгресс не должен издавать ни одного закона… ограничивающего… право народа мирно собираться». Это положение переносится и в Конституцию штатов. Например, в ст. 1 Конституции штата Флорида наряду с целым перечнем других прав и свобод, в разделе 5 оговаривается «право граждан проводить мирные собрания». В Уголовном Кодексе этого же штата предусмотрены санкции за нарушение этого права в зависимости от характера собрания (религиозного, школьного, похоронного и т.д.) и отнесение его к мисдиминору соответствующей степени.

В Верховном Суде США рассматривалось несколько дел по свободе собраний, легших в основу правоприменения. Вот некоторые важные заключения Верховного Суда:

• •    Общая презумпция того, что демонстранты не могут проводить собрания (в рассматриваемом случае – пикеты) в тех местах и в то время, где и когда им удобно, если при этом они, например, затрудняют движение городского транспорта. Поэтому, на основе этого решения, в крупных городах устанавливаются специальные правила подачи заявок для проведения собраний (Дело Кокс против Луизианы, 1965 г.) [3, c. 536].

• •    Орган штата, принимающий решение о согласовании стихийных мероприятий, не должен принимать дискриминационных решений по отношению к каким-либо группам, обеспечивается равность доступа на проведение подобных мероприятий (Дело Кокс против Луизианы, 1965 г.)

• •    Муниципалитеты не могут заранее требовать повестку мероприятия для оценки ее законности, это не входит в их компетенцию (Дело Кокс против Луизианы, 1965 г.)

• •    Правительство штата не может использовать статут о беспорядках ("breach of the peace" statutes) против протестующих, принимающих участие в мирных демонстрациях, которые потенциально могут спровоцировать насилие (Дело Кокс против Луизианы, 1965 г.)

• •    Верховный Суд установил, что Штат должен разрешить собрание или митинг, если в нем отсутствуют процедурные гарантии немедленной апелляции относительно выносимого запрета (дело Национал-социалистической партии Америки против деревни Скоки, 1977 г.) [4, c. 432].

• •    По упомянутому решению в Верховном Суде Иллинойса свастика, которую собирались демонстрировать участники акции НСПА, не подпадает под запрет и охраняется первой поправкой (дело Национал-социалистической партии Америки против деревни Скоки, 1977 г.).

• •    Решение Апелляционного суда по уголовным делам штата Техас, а потом и Верховного суда США, о законности на публичное сжигание американского флага (дело Техас против Джонсона 1989 г.) [5, c. 397].

В 2011 г. в США зародилось движение «Occupy Wall Street», нашедшее сторонников по всему миру. В ответ на это Конгрессом США был принят закон, ужесточающий порядок проведения собраний в местах, примыкающий к правительственным и иным важнейшим учреждениям (например, Конгрессу США или Белому Дому). Федеральный закона о запрете проведения собраний вблизи правительственных учреждений [6, c. 347], несмотря на свою краткость, был резко отрицательно принят американской общественностью, как антидемократический, антиконституционный и запретительный. В нем, в частности, запрещается нарушать территориальную неприкосновенность (проводить собрания) федеральных учреждений без санкции администрации, нарушать их функционирование, проявлять агрессию по отношению к их работникам; за нарушение этих правил предусмотрены санкции: штрафы и лишение свободы вплоть до 10 лет по наиболее серьезным пунктам. Граждане США восприняли это как ограничение их права проводить собрания.

Регулирование свободы собраний в США происходит на уровне законодательства штатов и муниципалитетов (это касается подачи заявок, согласования маршрутов, назначения штрафов и других вопросов). Например, в Лос-Анджелесе законодательство устанавливает срок к заявке на проведение митинга подавать за 40 дней, а в Вашингтоне – не менее чем за 15, в некоторых городах организаторами в некоторых случаях даже вносится денежная плата за проведение собраний, размер ее, впрочем, незначителен [7, c. 68]. Несанкционированные акции подпадают под определение «публичные беспорядки», ставящие под угрозу общественное спокойствие, но, как правило, даже стихийные акции, если они не нарушают общественный порядок, не разгоняются. Максимальное наказание, которое может грозить участникам несанкционированных демонстраций – 10 лет лишения свободы, это в случае, если при них было оружие. Но в подавляющем большинстве случаев, и это подтверждает, в том числе, история движения Occupy Wall Street, митингующие отделываются административными штрафами за создание помех для прохода людей и проезда транспорта, максимальный размер которого составляет $3000. По законодательству Нью-Джерси [8, c. 29] в случае совершения побега от полиции при сопротивлении аресту нарушителю может грозить 18 месяцев. Американское регулирование вопроса проведения собрания и его применения не позволяет назвать американские процедуры в этом вопросе «запретительными».

Россия. Ст. 31 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование». Ограничения касаются лишь случаев, предусмотренных в ст. 55.3 (защита конституционного порядка, мораль-

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика ности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и безопасности государства) и ст. 56 Конституции (чрезвычайное положение).

Специальным законом, предметом которого является проведение собраний и демонстраций, является Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее – Закон «О Собраниях»). Этот закон состоит из трех глав: «Общие положения», «Порядок организации и проведения публичного мероприятия», «Гарантии реализации гражданами права на проведения публичного мероприятия».

Закон предусматривает уведомительный характер проведения собраний любого рода (кроме одиночных пикетов и собраний, которые им не регулируются). Уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. Оговариваются время и место планируемого собрания. 9 июня 2012 года Государственной Думой были приняты поправки в закон, которые натолкнулись на критику оппозиционного движения. Изменения касаются главным образом порядка организации и проведения публичных мероприятий, в частности: ужесточаются требования к организаторам мероприятия и их материальная ответственность; многократно повышаются штрафы за нарушения участниками порядка организации собрания; вводятся и другие ограничения.

Группа депутатов, а также жалобщик, гражданин Савенко (их дело было принято в общее производство) обратилась в Конституционный Суд с целью проверить конституционность «новой редакции» закона. Интересно, что основным объектом претензий жалобщиков был даже не сам текст закона, а процедура его принятия в Государственной Думе, которая-де не соответствовала по многим пунктам Регламенту Государственной Думы и a priori делала закон недействительным. В своем Постановлении от 14 февраля 2013 г. Конституционный Суд не нашел достаточных аргументов для признания закона неконституционным [9, с. 138-141].

Далее несколько слов о критике российского Закона, составленной Венецианской комиссией за демократию через право. Венецианская комиссия за демократию через право (далее – Венецианская комиссия) – это консультативный орган Совета Европы, призванный при соблюдении должной процедуры проводитьанализ законов и законопроектов государств-участников, затрагивающих проблемы конституционного права [10, с. 179-183].

Венецианская комиссия нашла существенные недостатки еще в неотредактированном варианте закона [11, c. 325]. Основные претензии к российскому закону «О Собраниях» заключались, если суммировать, в тех положениях закона, которые касались:

• •    порядка уведомления гражданами о проведении собрания (фактически, заявила Комиссия, существует не уведомительный, а разрешительный порядок) [12, с. 226-247];

• •    бланкетных норм (т.е. норм, заключающих в себе абсолютные запреты, которые не допускают никакого исключения, например, это касается времени проведения собраний);

• •    абсолютного запрета на проведение стихийных, срочных и альтернативных мероприятий;

• •    обязанностей организаторов при проведении собраний (их ответственность преувеличена и фактически презюмируется);

• •    приостановления или прекращение публичных мероприятий и т.д.

В связи с вышеупомянутыми изменениями год спустя Комиссия выпустила еще одно заключение, в котором выразилось сожаление относительно непринятия во внимание первого заключения. Критика экспертов расширилась и коснулась, в частности:

• •    дальнейших ограничений прав и расширения обязанностей организаторов (например, запрет на организацию собраний при наличии административных судимостей и мн. др.);

• •    некоторых бланкетных ограничений прав граждан (носить маски и т.п.);

• •    ограничений времени и месту проведения собраний.

В 2014 г. в УК РФ была введена статья, предусматривающая уголовную ответственность за неоднократное нарушение правил проведения собраний (митингов, демонстраций и т.д.). Неоднократным нарушением установленного порядка организации либо проведения собраний признается нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, если лицо ранее привлекалось к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.2 КоАП РФ более двух раз в течение ста восьмидесяти дней.

ФРГ . Право граждан на проведение уличных шествий и демонстраций было «реанимировано» после Второй мировой войны в действующем Основном Законе ФРГ 1949 г. В нем записано, что "все немцы имеют право принимать участие в мирных демонстрациях и собраниях без предварительной регистрации или специального разрешения при условии, что они не будут иметь при себе оружия. Для собраний под открытым небом это право может быть ограничено законом или на основе закона". Конституции, например, ст. 113 Конституция Баварии указывает, что «все жители Баварии имеют право собираться мирно и без оружия, без уведомления и без особого на то разрешения».

В ФРГ, также как и в России существует специальный закон, призванный регулировать отношения, возникающие при организации гражданами собра-

ний. «Закон о собраниях и шествиях» («Gesetz über Versammlungen und Aufzüge») был принят 24 июля 1953 г. и именуется чаще всего просто, как Закон о собраниях («Versammlungsgesetz»). Существенные изменения в этот закон были внесенные в 1978 г., в редакции которого он актуален и сегодня.

Закон о собраниях и шествиях предусматривает уведомительный характер проведения собраний. Уведомление (официальный запрос) подается не позднее, чем за 48 часов до проведения мероприятия (в РФ – 10-15 дней). В отдельных случаях законодательство ФРГ допускает проведение спонтанных или стихийных мероприятий, носящих незапланированный характер. Такие мероприятия не должны готовиться заранее, иначе они будут запрещены.

Особенностью Закона о собраниях и шествиях ФРГ по сравнению с российским является, например, тот факт, что санкции за нарушение установленных правил проведения собраний находятся в нем же, в разделе 4. В зависимости от тяжести совершенного правонарушения это либо штраф, либо лишение свободы.

Разумеется, Закон о собраниях и шествиях не единственный регулятор правоотношений в рассматриваемой сфере. Собственные законы, не противоречащие, а дополняющие федеральный закон, имеют немецкие земли (например, Закон о Собраниях Баварии от 22 июля 2008 г.). По аналогии с США и РФ, в ФРГ существует и т.н. законы о запретных зонах (Gesetze über die Bannmeile), как на федеральном, так и на местном уровнях (например, закон о запретной зоне вокруг Ландтага земли Гессен).

Высшие судебные инстанции активно «подключились» к вопросам, связанным с проведением собраний, пожалуй, лишь в 1985 г., после вынесенного Конституционным Судом ФРГ решения по делу «Брокдорф» [13, c. 221]. В нем Суд признал ст. 15

Закона о собраниях соответствующей ст. 8 Конституции. Но, с другой стороны, в решении подчеркивалась роль собраний и демонстраций, как «физического проявления убеждений группы», как общественного индикатора и элемента свободного демократического порядка (со ссылкой на решение по делу Коммунистической партии). Кроме того, Суд указывал, что запрет и прекращение прежде всего подразумевают, в качестве ultima ratio, что менее суровые меры применить уже невозможно. То есть, все основано на принципе пропорциональности, а ограничение этой свободы не может быть оправдано просто одним фактом наличия законных интересов [14, c. 533]. Кроме того, Суд высказался в пользу проведения собраний даже при высокой степени вероятности провокаций на них, поскольку власти могут принимать решение очень субъективно.

Сбалансировать сферу отношений, где сталкивается власть и ее противники, безусловно, трудоемкая задача, поэтому главным образом необходимо следовать принятым в этой области международным стандартам. Мы рассматривали страны, принадлежащие к разным правовым системам (США – к системе общего права, РФ и ФРГ – к континентальной системе), но, очевидно, что дух закона в них наполнен одними и теми же идеалами [15, с. 457]. При этом законодательство РФ, несмотря на свою разработанность, в целом, действительно более запретительно, чем законодательство США и, особенно, ФРГ. Впрочем, США и ФРГ также достигли точки бифуркации в этом вопросе и тенденция в принимаемых ими законах сегодня направлена на «закручивание гаек» [16, с. 221]. Правоприменение в этих странах при проведении митингов, шествий и т.д. совсем не так либерально, как на бумаге. А именно практика применения законов позволяет выявить подлинную суть любой демократии.