Тенденции формирования административной судебной юрисдикции в России на современном этапе

В юридической литературе высказаны различные суждения о видах административной юрисдикции. К примеру, существует мнение о том, что административную юрисдикцию следует рассматривать как вид административнопроцессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью рассмотрения и разрешения административноправовых споров и применения административно-принудительных мер [13]. Однако в данном случае ссылки на единую процедуру рассмотрения дел провоцируют подмену понятий. Представляется, что такая точка зрения обусловлена исключительно изменениями современного законодательства об административных правонарушениях, которые внесли свои коррективы при определении данной категории.

Действительно, редчайшей особенностью в настоящее время является то, что суды общей юрисдикции и мировые судьи, так же как и несудебные административные органы, руководствуются при рассмотрении дел об административных правонарушениях одними и теми же нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Включение в действующее законодательство об административных правонарушениях норм, идентично регламентирующих процессуальную деятельность как несудебных административных органов, так и судебных, является новеллой современного административного законодательства. Мы не встретим такой интерпретации в традиционных отраслях права, например, в Уголовно-процессуальном кодексе, в котором отдельно регламентировано досудебное и судебное производство.

На наш взгляд, следует разграничивать категории «административная юрисдикция» и «административная судебная юрисдикция» и при этом в качестве критерия следует использовать не единство процедуры рассмотрения, а характеристику органа, рассматривающего дело. Суды, применяя нормы административно-процессуального права, осуществляют административную судебную юрисдикцию, а, соответственно, административные органы – административную несудебную юрисдикцию [4].

Административная судебная юрисдикция осуществляется в порядке административного судопроизводства, она является составной частью правосудия, а не административной или «квази-административной» деятельности [2, 7, 14, 15]. В силу конституционного принципа разделения властей и самостоятельности судебной власти и, основываясь на положении ст. 18 Конституции

Российской Федерации о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием, судья при рассмотрении административных дел должен ориентироваться на судебные механизмы административного разбирательства. Рассмотрение дел судьями должно содержать иные (по сравнению с административными органами) требования к роли и полномочиям суда, порядку представления и исследования доказательств, состязательности процесса, пределам судебного разбирательства и др.

В настоящее время административное судопроизводство осуществляется по правилам нескольких нормативных актов: Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [5], ГПК РФ и АПК РФ. В целом регулирование этого вопроса носит несистемный, отрывочный характер, поскольку установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты нарушенных прав и свобод.

Следует заметить, что процессуальные кодексы включают в себя главы под названием, например, «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» (АПК РФ), «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ГПК РФ). Такая позиция законодателя, когда в одном законе смешиваются два вида судопроизводства (арбитражное и административное, гражданское и административное), по меньшей мере, вызывает возражения. Пожалуй, прав А.А. Демин, отмечая, что «ситуация, когда Гражданский кодекс Российской Федерации, претендующий на высокую демократичность, включил в себя вопросы, типично решаемые властным путем, показывает, что законодатели не признают в необходимой мере сущностную разницу между отраслями права, не могут применить на практике метод правового регулирования для надлежащего распределения правовой материи по отраслям законодательства» [3].

Для того чтобы административное судопроизводство развивалось в России более широко, необходимо скорейшее принятие Кодекса административного судопроизводства. Проект такого Кодекса 21 мая 2013 года внесен в Государственную Думу [8]. Как ряд норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и других федеральных законов нормы Кодекса административного судопроизводства войдут в систему норм нового и очень демократичного института административного процесса – института административного судопроизводства. Можно предположить, что развитие этого института со временем повлечет появление новой отрасли процессуального права: административно-судебного права. И это будет шагом к тому, чтобы все четыре названных Конституцией Российской Федерации вида судопроизводства регулировались специальными процессуальными отраслями российского права.

Согласимся с М.В. Чепурных, утверждавшим, что законодательное закрепление содержания административного судопроизводства возможно только при объединении его процессуальных норм, содержащихся в многочисленных нормативных правовых актах, в единый системообразующий закон [16].

Однако предложенная законодателем модель административного судопроизводства, на наш взгляд, неоправданно исключает категории дел об административных правонарушениях. Появление в начале XXI века Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях было встречено в правовой среде восторженно. По справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, Кодекс достаточно конкретно определяет содержание производства об административных правонарушениях [10]. Как писал В.Д. Сорокин, «новый кодекс впервые на подготовленной научной основе систематизировал материальные и процессуальные нормы, регулирующие административную ответственность» [9].

Профессор Ю.Н. Старилов, размышляя о дуализме данного производства, очень четко определяет его природу как «двойственную процессуально-правовую» и отмечает, что, с одной стороны, это административная юрисдикция, то есть деятельность конкретных должностных лиц по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а с другой – деятельность по осуществлению судебной власти [11]. В дальнейших рассуждениях, исходя из своего личного понимания структуры административного процесса и не признавая такую деятельность административным судопроизводством, ученый предлагает внести в ст. 118 Конституции Российской Федерации полномочия судебной власти по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях. Оппоненты такого мнения на основе анализа научной литературы и действующего процессуального законодательства (норм ГПК, АПК и КоАП РФ) делают вывод о разновидностях административных дел, то есть относят 68

дела об административных правонарушениях к административным делам, рассматриваемым судами в рамках административного судопроизводства. Так, защищая свою позицию, Д.Н. Бахрах указывает, что в данном случае рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях сохраняет важнейшие свойства административного судопроизводства. Это деятельность судей, подчиняющихся только закону (в отличие от государственного служащего, который подчиняется не только закону, но и подзаконным актам, а также – своему начальнику), имеющих высокую квалификацию, обладающих специальным правовым статусом. Это деятельность судей, осуществляемая по особым правилам производства, основанная на принципах, присущих административному судопроизводству [1].

В будущем, как видится, есть необходимость создать материальный и процессуальные кодексы (например, материальный – Административно-деликтный кодекс, процессуальный – Кодекс об административной ответственности). Материальный кодекс может содержать общие положения и особенную часть (виды правонарушений). Процессуальный кодекс может регламентировать само производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое административными органами. При этом порядок разрешения дел должен быть более детально установлен. Неоднократно в научной литературе этот вопрос уже поднимался [6, 12].

Можно говорить, что разделение Кодекса повлечет увеличение количества законов, но, как представляется, это не вызовет проблем правоприменения. Напротив, полноценный закон будет учитывать все многообразие и особенности разрешаемых судами административных дел, возникающих из административных правоотношений.