Тенденции формирования системы управления централизованного российского государства в XV в

Поиск оптимальной модели административно-территориального устройства России — актуальная проблема современной теории и практики государственного управления и одна из стратегических целей современной государственной политики. Разрабатываются множество различных проектов по реформированию территориального устройства и системы его администрирования. При этом в России накоплен богатый исторический опыт преобразований системы административно-территориального деления, учет которого позволит избежать допущенные ошибки и просчеты.

Середина XV — первая четверть XVI в. стали временем завершения формирования территории Русского государства. Специфика данного процесса отличалась, во-первых, значительным разнообразием форм присоединения земель и княжеств к Москве (полное присоединение, подчинение, подданство, установление неравных договорных отношений, патронат и др.). Данная модель объединения осложняла унификацию государственного устройства и способствовала сохранению местных традиций и особенностей [1, с. 30]. Во-вторых, в период образования единого Русского государства складывается и система взаимоотношения власти и элиты. Насильное переселение потомков удельных князей и часть окружавшей их местной элиты приводила к тому, что потенциально оппозиционные силы утрачивали экономическую самостоятельность и становились служилыми людьми. Пребывание на новом месте диктовало им модель поведения, ориентированную на полное послушание великому князю, так как от этого зависело их благополучие. В-третьих, формирование государственной территории на ее последней стадии носило чрезвычайно быстрый по историческим меркам характер [1, с. 31]. Так, если территория государства, унаследованная Иваном III, в 1462 г. составляла около 430 тыс. км2, то Василий III получил территорию, площадь которой выросла более чем в 5 раз и превышала 2 млн км2, к концу XVI в. в пределах России находилось 5 млн 400 тыс. км2 — в 12,5 раза больше, чем в 1462 г. [9, с. 26]. К. Маркс отмечал в работе «Секретная дипломатия XVIII века»: «Изумленная Европа, в начале царствования Ивана III едва ли даже подозревавшая о существовании Московии, стиснутой между Литвой и татарами, была ошеломлена внезапным появлением огромной империи на ее восточных границах, и сам султан Баязет, перед которым она трепетала, услышал впервые от московитов надменные речи» [7].

Соответственно в это же время идет выстраивание системы управления единым государством. Центральным звеном механизма управления, как, собственно, и всего государственного механизма в целом, была фигура монарха — великого князя Московского, великого князя всея Руси, государя всея Руси (уже с Ивана III), а затем царя (официально с 1547 г. при Иване IV). Принятие этого титула российскими монархами было связано с византийской традицией, которая была унаследована ими в результате ди- настического брака Ивана III с представительницей последней правящей династии Византийской империи Софьей (Зоей) Палеолог. Здесь можно согласиться с мнением многих специалистов о том, что титул «царь» (производившийся от византийско-римского «кесарь» — «цезарь») отражал имперские притязания, по крайней мере, на византийское духовно-политическое наследие [3, с. 3].

Основой для формирования новой системы управления стало великокняжеское хозяйство — дворец и государев двор. Именно в пространстве Государева двора, со второй половины XV в. стали происходить важнейшие перемены, в частности, начались структуризация элит общества Московского государства, развитие института местничества [11], видоизменение и усложнение функций членов государева двора. По воле великого князя член Государева двора мог, как и прежде, решать военные, дипломатические, судебные, административно-управленческие задачи. Однако принципиально иными становятся масштабы. Действия членов двора приобретали общегосударственное значение. Иными словами, центральный административный аппарат, распространявший власть великого князя на огромную территорию, «вырастал» из Государева двора [1, с. 36].

Члены Государева двора составляли Боярскую думу, роль которой в условиях формирования единого государства значительно возрастает. Она становится постоянным совещательным органом при московском государе. Знаменитая формула «царь указал, а бояре приговорили» прекрасно иллюстрирует взаимоотношение между двумя органами власти, а также отражает место Боярской думы в государственном механизме — царь «указывал», т. е. отдавал распоряжения и координировал государственную политику, а Дума «приговаривала» — по царскому указанию рассматривала и решала определенный вопрос, связанный с государственным управлением [2, с. 306]. Полномочия и функции думы не были определены правовыми нормами. Они диктова- лись традициями, политическими представлениями и менталитетом, масштабами личностей государя и бояр.

Боярский чин приобретает высший статут, который связан не с общей принадлежностью к элитарным слоям дворянства, а с пожалованием Великого князя, с правом участия в Великокняжеском совете. При этом за боярством сохранялось право занимать высокие административные посты (введенные бояре) или управлять отдельными отраслями дворцового хозяйства (путные бояре) [5, с. 58—61].

Особое место в управлении занимали Дворцы — органы территориального управления, которые в своем возникновении отражали историю формирования Русского государства [1, с. 36]. Так, в 1475 г. возник Новгородский дворец, позднее — Тверской, Калужский и Стариц-кий. Но ведущие позиции занимал Большой дворец, в ведении которого находились «старые» земли наследников Калиты. Занятый управлением княжеским хозяйством, Дворец обеспечивал поступление налогов, организовывал службу, включая назначения, пожалования, кормления, оборот земель, судил население, контролировал местную администрацию и т. д., т. е. занимался управление княжеским хозяйством. Во главе великокняжеского Дворца стоял дворецкий. Позднее, в связи с увеличением административной функциональной нагрузки, дворцовое ведомство преобразилось в Приказ Большого дворца.

Усложнявшиеся управленческие задачи требовали появления специальных людей — профессиональных управленцев. Они вышли из канцелярии Дворца, накапливая необходимый опыт и организовывая делопроизводство и документооборот. В середине XV в. источники упоминают казенного дьяка, который заведовал княжеской казной и следил за регистрацией доходов и расходов [1, с. 37]. Спустя два десятилетия вследствие увеличения объема дел появляется подьячий. Еще через четверть века из Казны вышло новое учреждение — Казенный двор во главе с казначеем и штатом служащих. Должность казначея давала право на член- ство в Думе и возможность участвовать в решении финансовых и внешнеполитических вопросов. Ближайшим помощником казначея стал печатник, в ведении которого находилась государственная печать [6, с. 182].

Поскольку Казенный двор, выполнявший функции дворцовой канцелярии, стал руководить внешней политикой, из него выделяется повытье, ведавшее посольскими делами, которое быстро обособляется, так как ее деятельность была мало схожа с деятельностью других административно-хозяйственных повытий-столов Казны. Позднее из этого повытья при «участии» комиссий Боярской думы, вырастет Посольский приказ [1, с. 37—38]. Таким образом, с деятельностью Казны и Дворца связано становление профессиональных управленцев, дьяков и подьячих— приказных людей.

Этим не ограничивалась роль Государева двора в формировании государственного управления. «Вплоть до реформ 50-х и 60-х годов XVI в., — отмечал известный историк Н. Е. Носов, — общий контроль над системой местного управления осуществлялся ни кем иным, как дворцовыми ведомствами, которые сосредоточивали в своих руках почти все основные отрасли государственного управления» [6, с. 72].

Действительно, в административном смысле территория страны включала в себя владения, входившие в состав дворцового хозяйства, и «черные» податные волости и города. В города направлялись наместники, власть которых распространялась и на тянувшиеся к городу населенные пункты и земли — уезды, пятины, станы. В волостях управление сосредоточивалось в руках волостелей. Наместники и волостели получали подведомственные территории в управление с правом «кормления», т. е. сбора в свою пользу определенных поборов и пошлин.

Население, проживавшее на территории дворцовых земель, находилось под началом посланного из Дворца путного боярина. Таким образом, в первое время система местного управления представляла собой сочетание «путей» и «кормлений». Власть наместников распространя- лась на «черные», путных бояр — на дворцовые земли. Следует отметить общее, роднившее оба типа управления, — власть на местах сосредоточивалась в руках представителей великокняжеской власти, присланных из центра.

Полномочия наместников-кормленщиков разнились. Самыми широкими правами обладали наместники с правом «боярского суда», т. е. суда последней инстанции [1, с. 38]. Полномочия и привилегии наместников оговаривались в Уставных грамотах. Здесь же определялись виды и размеры положенных им государственно-корпоративных отчислений — почестей, подношений, судебных, торговых, свадебных и иных пошлин. В подчинении наместников находились городовые приказчики, таможенники, данщики. В случае опасности они возглавляли местное дворянское ополчение.

С формированием великокняжеского двора право на кормление узурпировали его члены. Провинциальные служилые люди оказались вне системы кормлений и должны были ограничиться такой формой вознаграждения, как земельное и денежное пожалование. Это создавало напряженность внутри дворянского социума, разделенного на группы разного статуса и престижности. Особенно недовольно было местное городовое дворянство, оказавшееся в сфере юрисдикции кормленщиков.

Создание единого государства было немыслимо без правовой реформы. Первый шаг к формированию единого «правового поля» был сделан авторами Судебника 1497 г. В Судебнике была предпринята попытка унифицировать процессуальное право и судопроизводство, упорядочить работу судебных органов в центре и на местах. Однако исторически сложилось так, что управление и суд на местах по-прежнему осуществлялись на основе уставных грамот, более удачно соединявших общегосударственные нормы с местными традициями.

Таким образом, государственно-административное строительство изначально приобретало централизованную направленность. Рассматриваемый период — это так называемый московский этап в оформлении территориального комплекса Российской империи (он охватил конец X V — первую половину XVI в.) [2, с. 268— 269]. Важнейшими событиями здесь были насильственное присоединение Новгорода в 1478 г., подчинение в 1489 г. Вятской земли, присоединение «северских» княжеств на Десне и Смоленского княжества в начале XVI в. Колонизация присоединенных земель носила различный характер: 1) прямая интеграция земель в состав Московского государства и их заселение русскими крестьянами с одновременной христианизацией местного населения (земли карел, коми и др.); 2) частичная (в экономическом и административном отношении) интеграция, сопровождавшаяся незначительным переселением русского населения и сохранением местных обычаев (земли финно-угорских племен Поволжья); 3) установление экономической зависимости (в форме дани) с сохранением местного племенного самоуправления и культурно-религиозных традиций населения (Крайний Север и Северо-Восток); 4) установление вассальных отношений с привлечением на военную службу (Касимовское ханство).

Над всем механизмом государственного управления стоял царь, высшим органом центрального управления была Боярская дума, выполнявшая функции законосовещательного органа при монархе. В этот период идеология и психология власти и социума, сложившаяся политическая традиция способствовали формированию самодержавной власти, которая стягивала власть в центре и выстраивала ее по строгой вертикали. В глазах власти и элит централизованное государство было наиболее эффективным способом мобилизации скудных ресурсов страны для ответов на вызовы времени. Одновременно такое строение государства было адекватно существующим представлениям о должном: государство есть не более чем огромная вотчина, которая должна управляться единым и полновластным владельцем — московским князем [10, с. 278—279]. «Вотчиннические задачи» по управлению великокняжеским хозяйством во второй половине XV в. сливались с задачами государственными.