Тенденции развития межбюджетных отношений в программно-целевых методах в субъекте Российской Федерации (на примере Оренбургской области)

Термин «межбюджетные отношения» является весьма сложным и многоаспектным, что обуславливает возникновение споров и разногласий при раскрытии его содержания.

Межбюджетные отношения являются несомненно бюджетными отношениями, так как их основы закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а также правовыми, так как подпадают под действие иных федеральных и региональных законов.

Межбюджетные отношения характеризуются рядом признаков:

• -    межбюджетные отношения являются продуктом правового регулирования (посредством норм бюджетного права) особой разновидности общественных отношений – бюджетных отношений;

• -    межбюджетные отношения представляют собой разновидность финансовых отношений, так как характеризуются всеми признаками финансовых отношений;

• -    материальным объектом межбюджетных отношений выступают межбюджетные трансферты;

• -    субъектами межбюджетных отношений являются Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование;

• -    межбюджетные отношения носят государственно-властный характер, то есть представляют собой отношения власти и подчинения [1, с. 41-42].

Многие авторы отмечают черты, которые характерны именно для российской системы построения межбюджетных отношений:

• -    малая часть средств бюджета РФ, остающаяся в распоряжении органов власти субъектов федерации для выполнения полномочий субъектов РФ и вопросов на местном уровне;

• -    повышающаяся часть расходов бюджетов, стоящих ступенью ниже, которые имеют целевое назначение и подотчетных уровню власти стоящему выше;

• -    большая доля «дотационных» регионов, и тех регионов, получаемых финансовую поддержку других видов из бюджета страны;

• -    субъективизм в отношении распределения трансфертов;

• -    огромное количество межбюджетных трансфертов из федерального центра, который поощряет иждивенческие настроения регионов;

• -    направление межбюджетных отношений для решения текущих трудностей без выстраивания политики и стратегии долгосрочного развития;

• -    строгая концентрация доходов в бюджете государства;

• -    стратегия к перераспределению ресурсов через федеральный центр [2, с. 117].

По мнению Д.Н. Слободчикова в настоящее время развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации осуществляется по ключевым направлениям:

• -    реализация права субъектов Российской Федерации самостоятельно определять те категории граждан, которым необходимо оказывать социальную поддержку, исходя из принципа нуждаемости;

• -    обеспечение выполнение плана поэтапной отмены льгот по региональным и местным налогам, установленным на федеральном уровне;

• -    усиление ответственности регионов за неэффективную бюджетную политику;

• -    обеспечение в субъектах Российской Федерации взвешенной долговой политики [3, с. 211].

В настоящее время система межбюджетных отношений в Оренбургской области строится на основе современной структуры местного самоуправления. Из областного бюджета получают финансирование в виде дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов бюджеты городских округов и муниципальных районов. В свою очередь бюджеты сельских поселений финансируются через межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов. Кроме того, бюджеты сельских поселений могут получать дополнительную финансовую помощь из фонда финансовой поддержки поселений.

Методы программно-целевого бюджетирования включают два основных инструмента: государственные программы и национальные (региональные) и приоритетные проекты.

Государственная программа – это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающая в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [4, с. 8].

Национальный проект - это стратегическая программа развития страны до 2024 года, разработанная по Указу Президента (от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года») с учетом потребностей территорий, для социально-экономического, политического, технического роста субъектов и страны в целом. Условно, национальные проекты можно разделить на два блока, в зависимости от целей и выполняемых задач: социальный и блок развития экономики, схематично показано на рисунке 1 [5, с. 235].

Рисунок 1 - Приоритетные направления национальных проектов с 2019-2024 гг.

Рассмотрим динамику исполнения бюджета Оренбургской области по государственным программам в разрезе межбюджетных трансфертов в 2018-2021 годах [6].

Необходимо отметить высокие уровни программности расходов областного бюджета, достигнутые при планировании и исполнении бюджетов в 2018-2020 годах:

- в 2018 году - 98,7%;

- в 2019 году - 99,1%;

- в 2020 году - 99,4%;

- в 2021 году – 99,5% (план).

Как видно, процент программности растет, вместе с тем, полностью отказаться от непрограммных расходов не представляется возможным.

При этом с 2019 года межбюджетные трансферты распределяются на

100% в рамках государственных программ.

Структура межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований внутри государственных программ отражена на рисунках 2-5.

Рисунок 2 – Структура межбюджетных трансфертов в 2018 году

Рисунок 3 – Структура межбюджетных трансфертов в 2019 году

Рисунок 4 – Структура межбюджетных трансфертов в 2020 году

Рисунок 5 – Структура межбюджетных трансфертов в 2021 году

С 2018 по 2021 годы в структуре межбюджетных трансфертов (Рисунки 2-5) произошли изменения, но структура существенно не изменилась. С 2019 года не финансируются непрограммные мероприятия. Все межбюджетные трансферты распределяются в рамках государственных программ.

Наблюдается снижение доли субвенций с 60% до 49% в 2020 году, при этом в 2021 доля субвенций вновь возросла до 55%. При этом доля субсидий и иных межбюджетных трансфертов растет с 18% до 23% и с 0,9% до 5% соответственно. Доля дотаций вариативна и колеблется в диапазоне 17%-27% от года к году, хотя наблюдается некоторая тенденция на снижение доли дотаций.

В составе межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований области перечисляются средства на исполнение национальных проектов. В 2019 году объем трансфертов на эти цели составил 5 379 838,8 тысяч рублей, или 15,0% от общей суммы межбюджетных трансфертов. В 2020 году – 4 586 470,6 тысяч рублей, или 12,44% от общей суммы межбюджетных трансфертов. В 2021 году плановое значение – 6 505 197,5 тысяч рублей или 19,8% от общей суммы межбюджетных трансфертов [7].

Рисунок 6 – Структура расходов на реализацию национальных проектов в составе субсидий бюджетам муниципальных образований в 2019 г.

Рисунок 7 – Структура расходов на реализацию национальных проектов в составе субсидий бюджетам муниципальных образований в 2020 г.

Рисунок 8 – Структура расходов на реализацию нац. проектов в составе субсидий бюджетам муниципальных образований в 2021 г.

Объем субсидий, направляемых на реализацию национальных проектов в 2019 году, по структуре схож со структурой межбюджетных трансфертов в целом (Рисунок 6). Наибольшую долю занимают расходы на национальные проекты: «Демография», «Жилье и городская среда», «Образование».

По иным межбюджетным трансфертам структура проще: 99,6% расходов приходится на национальный проект «Безопасные и качественные дороги», и лишь 0,4% на национальный проект «Культура».

Объем субсидий, направляемых на реализацию национальных проектов в 2020 году, по структуре схож со структурой межбюджетных трансфертов в целом (Рисунок 7). Наибольшую долю занимают расходы на национальные проекты: «Жилье и городская среда», «Демография», «Безопасные и качественные дороги», «Образование». Стоить отметить, что в 2020 году структура выглядит более сбалансированной.

По иным межбюджетным трансфертам структура проще: 92,2% расходов приходится на национальный проект «Безопасные и качественные дороги», и лишь 4,1% на национальный проект «Жилье и городская среда» и 3,7% на национальный проект «Культура».

Объем субсидий, направляемых на реализацию национальных проектов в 2021 году, по структуре схож со структурой межбюджетных трансфертов в целом (Рисунок 8). Наибольшую долю занимают расходы на национальные проекты: «Жилье и городская среда», «Образование», «Демография», «Безопасные и качественные дороги».

По иным межбюджетным трансфертам структура несколько иная: 73,4% занимает национальный проект «Безопасные и качественные дороги», 24,4% за национальным проектом «Жилье и городская среда», 2,1% – национальный проект «Культура».

При рассмотрении итогов реализации национальных проектов в 2019 и 2020 годах мы можем сделать вывод о достаточно низком уровне софинансирования реализации национальных проектов из областного бюджета бюджетам муниципальных образований. Данная ситуация позволяет сделать два вывода: большая часть национальных проектов финансируется на областном уровне; пока еще недостаточная часть межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований проходит через инструмент проектного финансирования.

Национальные проекты реализуются только два полных года. Однако в 2021 году по плановым назначениям доля межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований, проходящих по национальным проектам, увеличится на 7,36% процентных пункта. Это достаточно значимый рост. Подобная ситуация может говорить о начале тенденции на увеличение объемов межбюджетных трансфертов, проходящих через национальные проекты, что соответствует концепции планирования и исполнения бюджетов всех уровней в рамках национальных проектов.

Результаты рассмотрения позиций исследователей по российскому опыту реализации национальных проектов говорят о том, что национальные проекты, как инструмент, имеют очень большой потенциал для решения социально-экономических проблем регионов и муниципалитетов, однако на данном этапе имеют большое количество недочетов.

К таким проблемам можно отнести завышение значений показателей проектов, отсутствие методик расчетов и оценки некоторых показателей, несоответствие параметров региональных проектов федеральным проектам (вместо этого – соответствие соглашениям, заключенным между регионом и федерацией) огромные объемы отчетной информации, требуемой правоохранительными органами для проведения проверок.

Существенная часть средств, выделенных в рамках нацпроектов, направляется на покрытие расходов, которые производились и раньше, но финансировались из федерального бюджета.

Проблемой некоторых национальных проектов на федеральном уровне является низкий процент исполнения. Так например за четыре 10

месяца 2020-го исполнено 44,5 % всех запланированных расходов на здравоохранение (вероятно, в связи с пандемией), 29 % — НП «Демография», а также 34,3 % — в рамках НП «Жилье и городская среда» (Рисунок 9).

В условиях кризиса, вызванного пандемией, нацпроекты будут выполнять задачи текущей бюджетной политики. Кроме того, задачи нацпроектов находятся в процессе пересмотра с учетом повысившейся роли здравоохранения и социальной политики [8].

Исполнение национальных проектов

Общий уровень исполнения нацпроектов

Исполнение бюджетных расходов

Расходы в последнем квартале 2019 года