Тенденции развития системы государственных закупок в региональном контексте

В развитии экономики страны и региона система государственных закупок играет важную роль. Закупки обеспечивают потребности государственного сектора, участвуют в формировании валового регионального продукта и потребительского спроса, поддерживают конкуренцию, способствуют развитию инноваций, формируют цифровую среду. Государственные закупки выступают в качестве рычага регулирования экономической и социальной сферы, что подчеркивается увеличением объема контрактов, экономии, количества участников и доли малого бизнеса. В связи со столь значимой ролью закупок присутствует повышенный интерес к развитию и совершенствованию системы госзаказа. Федеральный уровень оставляет за собой значительные функции по ее развитию. Региональный уровень также способен влиять на развитие системы госзаказа, но в существенно меньшей степени. Актуальность исследования определяется тем, что эффективность государственных закупок влияет на социально-экономическую систему региона и страны. Цель работы заключается в выявлении тенденций и проблем развития системы государственных закупок. Методологическую основу исследования составили сравнительный и системный анализ, экономико-статистические методы. В статье рассмотрены тенденции и основные проблемы развития системы государственных закупок Вологодской области, а также опыт в развитии системы госзаказа Московской, Ярославской, Калужской, Мурманской областей. Предложены варианты решения проблем, существующих в системе государственных закупок Вологодской области. Выявлена доля закупок в ВРП Вологодской области в разрезе федеральных законов. При написании статьи использовались научные труды российских и зарубежных авторов, информация из Единой информационной системы в сфере закупок и статистические данные территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Вологодской области. Полученные результаты могут применяться в государственном реформировании в сфере государственного заказа и локальных нормативных актах Вологодской области, в дея- тельности исследователей, занимающихся вопросами сектора государственных и муни ципальных закупок.

Контрактная система, «зеленые» государственные закупки, экологическая составляющая.

Государственные закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд1 являются неотъемлемой частью социально-экономической системы государства. Значимость закупок и необходимость развития системы госзаказа подчеркивают и российские, и зарубежные ученые. Так, М.В. Терешина и А.П. Поддубный внесли вклад в реализацию программы «зеленых» закупок (предлагают внести изменения в законодательство в части оценки заявок по критериям) (Терешина, Поддубный, 2016); М.В. Курбатова, Е.С. Каган, А.А. Вшивкова провели оценку масштабов государственного сектора в регионах (при проблеме дифференцирования необходима роль государства в экономике конкретного региона) (Курбатова и др., 2016); О.А. Попова изучила влияние закупок на государственную экономику (для решения проблемы предоставления преференций для определенных категорий поставщиков необходимо установить равный доступ всех участников к системе закупок) (Попова, 2014). S.U. Hoejmose, A.J. Adrien-Kirby рассматривали экологические ответственные закупки, выделив в качестве одной из проблем управление ими (Hoejmose, Adrien-Kirby, 2012); J. Grandia, B. Steijn, B. Kuipers исследовали сферу устойчивых закупок (выявили проблему отношения поставщиков к устойчивым закупкам, решить которую смогут стремления к изменениям в сфере закупок и влияние поставщиков на процедуры закупки) (Grandia et al., 2015); S. Pizzi, A. Caputo, A. Corvino, A. Venturelli внесли вклад в область устойчивого развития (проблемой названо отсутствие участия коммерческих предприятий, ее решением послужит обязательная нефинансовая отчетность) (Pizzi et al., 2020) и др.

Научная новизна исследования заключается в выявлении и анализе тенденций системы государственных закупок в ракурсе регионального аспекта. Также предложены варианты совершенствования системы государственных закупок.

Тенденции развития системы госзакупок позволяют выявить и применить положительный опыт в регионе, тем самым повысив конкурентоспособность, эффективность и оптимизацию закупок.

Закупки реализуются посредством деятельности основных сторон: заказчика и участника закупок (поставщика, исполнителя, подрядчика) – в соответствии с нормами законодательства. Особая роль отводится заказчику, так как эффективное планирование и осуществление закупочной деятельности определяет эффективность системы госзакупок в целом.

В России действуют два федеральных закона, по которым заказчики осуществляют закупочную деятельность: из бюджетных (в рамках Федерального закона № 44-ФЗ) и внебюджетных (в рамках Федерального закона № 223-ФЗ) средств. Заказчики, осуществляющие закупочную деятельность в соответствии с 223-ФЗ, разрабатывают положение о закупках своего учреждения.

На данный момент в Единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС) зарегистрировано более 2600 заказчиков Вологодской области. Преобладающую долю в общем объеме закупок региона формируют крупные заказчики, такие как Комитет государственного заказа Вологодской области, Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды, Управление Федеральной налоговой службы по Вологодской области, Правительство Вологодской области, Администрация города Вологды, Администрация Вологодского муниципального района и др.

По данным Вологдастата2, в Вологодской области с 2015 по 2019 год наблюдался рост валового регионального продукта (на 76%; табл. 1) и суммарного объема заключенных контрактов. Соответственно, увеличилась доля сектора госзакупок в ВРП Вологодской области (почти в 1,5 раза в сравнении с 2015 годом). В 2020 году доля закупок в ВРП Вологодской области уменьшилась.

Таблица 1. Доля государственных и муниципальных контрактов (договоров) в объеме ВРП Вологодской области в разрезе федеральных законов

Год	ВРП в текущих ценах, млрд руб.	Доля закупок по 44-ФЗ от ВРП, %	Доля закупок по 223-ФЗ от ВРП, %	Общая доля закупок от ВРП, %
2015	478,9	8,63	1,73	10,36
2017	542,7	10,81	4,42	15,23
2018	615,6	11,02	1,78	12,80
2019	630,1	13,28	2,09	15,37
2020	636,0	9,45	2,25	11,70
Составлено по: статистическая информация Вологда-стата и информация Единой информационной системы в сфере закупок. URL: zakupki.gov.ru

Сектор госзакупок в Вологодской области занимает чуть больше 1/10 от ВРП. Значительная доля планируемых закупок и заключенных контрактов (договоров) (рис. 1) осуществлена в соответствии с 44-ФЗ. Это означает, что большее количество заказчиков в Вологодской области ведут закупочную деятельность из бюджетных средств. Заказчиков, осуществляющих закупочную деятельность на свои собственные внебюджетные средства, значительно меньше.

В сравнении с периодом перехода к новой контрактной системе (2014 год) в 2020 году в Вологодской области доля контрактов по 44-ФЗ увеличилась на 52,19%. Доля договоров по 223-ФЗ выросла на 42,55%. Также наблюдалось участие субъектов малого бизнеса (СМП) в закупках (рис. 2). Значительная доля участников малого бизнеса заключила контракты по 44-ФЗ, что обусловлено обязанностью всех заказчиков проводить закупки для СМП (не менее 15% от годового объема, с 2020 года – не менее 18%). Данный показатель по 223-ФЗ незначительно снизился. Обязанность заказчиков проводить закупки для СМП по 223-ФЗ регламентируется федеральным законом (не менее 20% от СГОЗ), однако в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации3 она возлагается не на всех заказчиков.

Для развития эффективности системы госзаказа, получения максимального экономического эффекта, привлечения малого бизнеса, развития конкуренции, систематизации и цифровизации закупок в системе госзакупок на региональном уровне появляются свои особенности. Но включать региональный аспект в систему госзаказа возможно не в полном объеме, так как 44-ФЗ представляет собой жесткий рамочный закон и конкурентные закупки проводятся в строгом соответствии с законодательством. Возможна реализация регионального аспекта в системе госзаказа 223-ФЗ и закупках малого объема4 44-ФЗ.

Региональный контекст находит отражение в системе госзакупок. Так, для эффективного расходования бюджетных средств и развития конкуренции во многих регионах были созданы электронные системы по размещению неконкурентных закупок малого объема. Рассмотрим системы государственных и муниципальных закупок Калужской, Воронежской, Ярославской, Московской и Вологодской областей как лучшие практики, обусловившие эффективную оптимизацию системы закупок и имеющие практическое применение в работе.

В Калужской области функционирует электронная система «Маркетинговые исследования малых закупок», в Ярославской,

■ планы-графики (44-ФЗ)       ■ планы закупок (223-ФЗ)       извещения (44-ФЗ)           ■ извещения (223-ФЗ)

■ контракты (44-ФЗ)           ■ договоры (223-ФЗ)           ■ экономия (44-ФЗ)

Рис. 1. Планируемые закупки и заключенные контракты (договоры) по Вологодской области, млрд руб.

Составлено по: информация из открытой части Единой информационной системы в сфере закупок. URL: zakupki.gov.ru

■ договоры по 223-ФЗ      ■ из них с СМП по 223-ФЗ      ■ контракты по 44-ФЗ      ■ из них с СМП по 44-ФЗ

Рис. 2. Малый бизнес в закупках Вологодской области

Составлено по: информация из открытой части Единой информационной системы в сфере закупок. URL: zakupki.gov.ru

Московской и Вологодской областях – система «Электронный магазин»5. Опыт их использования говорит об эффективности системы: в Калужской области экономия составила 40% от числа закупок, в Московской области по результатам 2018 года – 19%.

В целях оптимизации и эффективности государственных закупок, а также вовлечения специалистов контрактной системы в развитие системы госзакупок в регионах составляется рейтинг государственных предприятий, которые эффективно справляются с госзакупками (Воронежская область), происходит тестирование заказчиков на знание в области законодательства о закупках (Калужская область), проводится областной конкурс «Лучший специалист в сфере закупок» (Ярославская область).

Для регулирования контрактной системы в 2005 году в Ярославской области создан специализированный департамент государственного заказа. В регионе проводится нормотворческая деятельность, направленная на совершенствование системы госзакупок (с 2013 по 2016 год принято 7 нормативных актов).

Практический опыт регионов свидетельствует о значительном вкладе регионального аспекта в развитие системы госзаказа, однако в каждом из них есть ряд проблем. Например, в Воронежской области основной проблемой в сфере госзакупок является формальная конкурентность рынка (на 2015 год закупки у единственного поставщика составили более 82% от общего числа госзакупок). Для ее решения была проведена централизация закупок.

Комитетом государственных закупок Мурманской области для решения проблемы, связанной с процессом проверки документации заказчиков, разработан алгоритм, унифицирующий требования к проверке документации, и даны методические рекомендации по трудным вопросам.

На фоне развития программы «зеленых» закупок интересен практический опыт включения экологических критериев в закупки и реализации «зеленых» закупок в городе Москве. В России на федеральном уровне отсутствуют критерии «зеленых» государственных закупок (Сметанина, Агапова, 2020), программа только начинает внедряться. На международном уровне практика «зеленых» государственных заку-пок6 успешно реализована в Дании, Бельгии, Нидерландах, Швеции, Японии. В научном сообществе считают, что программа будет способствовать переходу к новой экономике. «Зеленые» государственные закупки рассматривают как «стратегическую ось управле- ния, поскольку они продвигают цели политики, включая защиту окружающей среды, инновации, создание рабочих мест и развитие МСП» (Карян, Мкртчян, 2020). Программа будет способствовать реализации цели (ответственное потребление и производство) в концепции устойчивого развития (Pizzi et al., 2020), принятой Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Концепция предполагает гармонизацию решения проблем экономики и социальной среды с сохранением окружающей среды (Ivanova, 2020).

Реализация программы на региональном уровне возможна путем включения критериев в закупочную деятельность отдельных видов юридических лиц (223-ФЗ), так как данный закон не имеет жестких рамок и предусматривает разработку положения о закупках каждым заказчиком. На федеральном уровне такая возможность ограничена, вследствие того что 44-ФЗ является строго регламентированным. Применение критериев в № 44-ФЗ возможно путем закрепления на федеральном уровне (Пахомова, 2019), регулирующая роль в этом вопросе отводится государству (Терешина, Поддубный, 2016). Е.В. Шадрина, Д.В. Виноградов, Д.В. Кашин считают, что экологические критерии на региональном уровне более применимы для 223-ФЗ (Шадрина и др., 2021). К проблемам применения программы в стране М.В. Шмелева относит «отсутствие правового опыта, практических инструментов и информации, заблуждение о высокой стоимости «зеленых» товаров» (Шмелева, 2018).

В Москве критерии разработаны и отражены в постановлении Правительства Москвы от 20 апреля 2010 года № 332-ПП «Об экологических требованиях к качеству и техническим характеристикам продукции, закупаемой по государственному заказу города Москвы, и направлениях совершенствования систем экологической сертификации и аудита». В постановлении выделяются 10 товаров, к которым предъявляются эколо- гические требования (автомобили; оборудование для озеленения малой механизации; автомобильное топливо; бумажная упаковка и тара; туалетная бумага и бумажные полотенца; кондиционеры воздуха; твердые поверхностные покрытия; чистящие моющие средства; электротехника; бумага для офисной техники). Практика города Москвы показала хороший результат по итогам внедрения экологических критериев в закупки (Шадрина, Грачева, 2017). Эффект от реализации «зеленых» закупок следует учитывать в совокупности с другими экономическими показателями в долгосрочном периоде.

Рассмотрим систему государственных и муниципальных закупок Вологодской области. В целях реализации законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в регионе была создана информационная система «Государственный заказ Вологодской области» (переименована в информационную систему «Закупки Вологодской области»). В 2019 году7 реализован проект «Автоматизированная система управления исполнением государственных контрактов», а в 2020 году8 внедрен Модуль исполнения контрактов (МИК) как инструмент для мониторинга, оперативного контроля и повышения прозрачности исполнения контрактов.

Проведен ряд мероприятий, направленных на развитие системы госзакупок, оптимизацию и эффективность закупок. В Вологодской области существует данная практика, но централизация закупок охватывает в основном учреждения дошкольного и школьного образования. Это связано с неоднородностью потребностей заказчиков. В 2014 году были созданы контрактные службы и уполномоченные органы, осуществляющие функции по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для муниципальных заказчиков, назначены контракт- ные управляющие, определены органы, выполняющие функции контроля, проводятся совместные закупки (продовольственные товары для дошкольных и школьных учреждений), сформирован Реестр цен, автоматизированы стадии закупочного процесса (планирование, контроль, интеграция).

Комитетом государственного заказа Вологодской области выделен ряд проблем: отсутствие системы контроля качества товара по результатам проведения совместных закупок и высокие трудозатраты при организации закупочного процесса.

Мерами для совершенствования контрактной системы Комитет называет приведение региональной автоматизированной информационной системы в соответствие с нормами контрактной системы, создание единого учреждения для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), развитие конкуренции, реализацию специализированного склада, создание службы Единого технического заказчика.

В нормативных правовых актах Вологодской области не закреплены критерии «зеленых» закупок. Учитывая положительную практику «зеленых» закупок в закупочной деятельности города Москвы, в области необходимо принять соответствующий нормативный правовой акт.

Мы считаем, что практику реализации экологических требований в сфере закупок следует начать с крупных заказчиков, таких как Комитет государственного заказа Вологодской области. По итогам 2014 года деятельность комитета оказалась эффективной (1,18)9 в соответствии с Методикой расчета ключевых показателей эффективности деятельности органа исполнительной государственной власти Вологодской области, утвержденной постановлением Правительства области от 21 июля 2014 года № 606 «О ключевом показателе эффективности деятельности органа исполнительной государствен- ной власти Вологодской области» в рамках государственной программы10.

У Комитета есть возможности и условия для осуществления закупок с экологической составляющей, например реализация через совместные закупки. По данным отчета11, в 2019 году он заключил контрактов на сумму 41,2 млрд руб., а в 2020 году12 – на 18,7 млрд руб. (26,67% от общего количества закупок по области). Комитет проводит закупки в соответствии с контрактной системой и закупочной деятельностью отдельных видов юридических лиц.

У Комитета имеется многолетний опыт в проведении закупочного процесса и обучающих мероприятий для заказчиков. Он осуществляет консультационную деятельность, диалог с контролирующими органами, имеет возможности подготовки и направления предложений по совершенствованию законодательства о системе государственных и муниципальных закупок, нормотворческой деятельности, юридической поддержки, обладает ресурсами.

Включение критериев в закупочную деятельность отдельных видов юридических лиц Вологодской области будет способствовать формированию ответственности (Vejaratnam et al., 2020) за разумное потребление товаров, работ, услуг заказчиков и участников. Предлагаем для наиболее приобретаемых заказчиками групп товаров включить в документацию следующие критерии:

– туалетная бумага и бумажные полотенца вторичной переработки с содержанием вторичного сырья 100%;

– класс энергоэффективности «А» для электрической и электронной техники, осветительных приборов общего назначения;

– бумага с содержанием вторичного сырья не менее 35% для принтеров, копировально-множительной техники;

– чистящие и моющие средства, не содержащие в своем составе хлора, хлорорга-нических соединений, фосфатов.

Развитие сектора госзакупок позволит перейти к «эффективной модели развития региональной экономики13» (Попова, 2014).

Существуют и мелкие заказчики, которых не затрагивают процедуры совместных торгов и централизации закупок. Объединение части закупок таких заказчиков в совместные закупки Госзаказа области позволит масштабировать поверхность охвата для реализации программы. Вопросы важности централизации закупок затрагивались О.В. Анчишкиной (Анчишкина, 2017).

По данным ЕИС, в Вологодской области преобладающее большинство закупок отдельных видов юридических лиц проведено неконкурентным способом (единственный поставщик; табл. 2 ). Предлагаем принять опыт города Москвы и включить экологические требования в технические задания по конкурентным и неконкурентным способам закупок на региональном уровне.

Существенный вклад в реализацию программы на федеральном уровне может внести «восходящий подход» (Швейцария). «Зеленые» закупки предопределяются целью устойчивого развития – разумное потребление ресурсов – и формируют «экологическое» поведение человека (Blok et al., 2015; Grandia et al., 2015). Готовность к реализации содержит «уровень экологического сознания», которого необходимо достичь обществу (Свириденко, 2017). М.В. Курбатова, Е.С. Каган, А.А. Вшивкова отмечают, что «благоприятная социальная

Таблица 2. Объем конкурентных и неконкурентных способов закупок Вологодской области для государственных и муниципальных нужд, %

Год	№ 44-ФЗ		№ 223-ФЗ
	конкурентные способы	неконкурентные способы	конкурентные способы	неконкурентные способы
2014	73,54	26,46	2,04	97,96
2015	69,86	30,14	7,07	92,93
2016	70,36	29,64	14,42	85,58
2017	71,89	28,11	15,44	84,56
2018	70,08	29,92	11,95	88,05
2019	69,41	30,58	24,70	75,30
2020	65,93	34,01	27,86	72,14

Составлено по: информация о заключенных контрактах из открытой части Единой информационной системы в сфере закупок. URL: zakupki.gov.ru и экономическая среда» (Курбатова и др., 2016) способна решить социально-экологические проблемы в регионе.

Не стоит забывать о второй стороне – поставщиках (подрядчиках, исполнителях) (Hoejmose, Adrien-Kirby, 2012) и их взаимодействии с заказчиками (Логинов, Макарова, 2021). Формирование спроса на закупки с экологической составляющей даст отклик со стороны бизнеса в формате предложения соответствующей продукции.

Подводя итог, отметим, что за последние годы увеличился объем госзакупок в ВРП Вологодской области и наблюдается развитие системы закупок. К эффективным практикам закупочной деятельности можно отнести централизацию закупок, совместные закупки, электронную систему «Электронный магазин». А рассматривая опыт города Москвы, можно говорить о возможности реализации программы «зеленых» госзакупок в Вологодской области через крупных заказчиков, таких как Госзаказ Вологодской области. В этом вопросе важна роль исполнительной власти: необходимо закрепить экологические требования в сфере конкурентных и неконкурентных закупок области для отдельных видов юридических лиц в нормативный правовой акт высшего органа. Новые условия проведения закупочной деятельности потребуют обучения (Liu et al., 2020) со- трудников заказчиков с включением «блока соответствующих образовательных, методических и практических пособий» (Сметанина, 2019). Для мониторинга соблюдения заказчиками новых условий закупочной деятельности необходимо внести соответствующие мероприятия в план проверок контролирующих органов.

Существует и ряд проблем: отсутствие системы контроля качества товара по результатам проведения совместных закупок и высокие трудозатраты при организации закупочного процесса. Закрепление полномочий контроля качества товара за специализированными учреждениями, имеющими в штате компетентных сотрудников, решит проблему, связанную с качеством товаров. Распространение практики совместных закупок не только на продовольственные, но и на непродовольственные товары (копировальная бумага, канцелярские товары, хозяйственные товары) поможет снизить трудозатраты.

Полученные результаты могут использоваться в государственном реформировании в сфере государственного заказа и локальных нормативных актах Вологодской области, а также в деятельности научного сообщества, в частности исследователей, занимающихся вопросами сектора государственных и муниципальных закупок.