Теоретические подходы к управлению региональными системами обращения с вторичными ресурсами

Введение, обзор литературы, цель

С 2019 г . в России реализуется реформа в сфере обращения с твердыми коммунальны ми отходами ( ТКО ). В целом , за последние 30 лет в экономике станы государством и бизнесом созданы условия для сбора , пере работки вторичного сырья и утилизации наи более эффективных с экономической точки зрения фракций отходов ( металлолом , картон , пластик , стекло , снос зданий и т . д .) и эколо гически опасных отходов (1- го и 2- го класса опасности ). Однако именно рост объемов ТКО и , « соответственно , несанкционирован ных свалок вокруг городов , заставили органы власти начать реформы , которые должны решить накопившиеся экологические пробле мы , связанные с обращением ТКО в стране . За период с 2019 по 2023 годы было создано более 230 объектов по обращению с ТКО » [1], и доля утилизированных ТКО увеличилась с 7 до 12 %. За пять лет регулирования отрасли удалось увеличить собираемость платежей , в 2023 г . она со ставляла уже 95,5 %. Также за это время почти в 2 раза выросло количество граждан , сортирующих ТКО ( с 27 до 44 %).

Реформа в сфере обращения с ТКО в РФ первоначально была направлена на ликвидацию незаконных свалок путем минимизации их за хоронения , но постепенно она переросла в идею создания специализированного вида экономиче ской деятельности на базе вторичных ресурсов , что в целом отвечает трендам мирового развития .

Так, в рамках Повестки ООН до 2030 г., сформулированных в форме 17 целей устойчивого развития, говорится о необходимости социально-экономического развития «при одновременном решении проблем, связанных с климатическими изменениями и обеспечением охраны окружающей среды. Страны должны обеспечить перевод своих экономик на принципы ответственного производства и потребления путем перехода к циклической экономике, в которой происходит преобразование продуктов потребления не в безвозвратные отходы, а в ресурсы, которые могут быть вновь возвращены в производственный процесс, т. е. во вторичные материальные ресурсы» [1].

Экологическая политика в России реализу ется в условиях экспортно - ориентированной модели экономики , что является сдерживаю щим фактором формирования системы обра щения с вторичными ресурсами . Препятстви ем для развития рынков вторичных ресурсов могут стать также официальные прогнозы развития России на среднесрочную перспек тиву , согласно которым спрос на вторичные ресурсы не только не будет расти , но может и существенно снизиться [2], кроме того , гео политическая ситуация не позволяет своевре менно обеспечивать по ставки необходимого для отрасли оборудования и технологий .

При этом в России имеются все основания развития производств на основе вторичного сырья [3]. Опыт становления российской вто ричной металлургии в 1990- е гг . показывает , что радикальные изменения возможны и в отно сительно короткие сроки . Ограничения на развитие таких производств связаны с на личием низкого спроса на вторичное ресурсы и продукцию из вторичного сырья .

В современной России исследованием проблем использования вторичных ресурсов занимаются такие ученые , как А . А . Аузан , С . Н . Бобылев , В . И . Данилов - Данильян , В . В . Гильмундинов , Е . С . Узякова , М . А . Ве трова , А . Г . Бездудная , Э . С . Цховребов , И . А . Бу данов , Н . Р . Кельчевская , М . А . Любарская , Ю . В . Ермолаева , В . В . Марьев и др . Также в России имеется советский опыт довольно эффективного управления обращением с вто ричными ресурсами . Все это подтверждает правильность выводов о том , что для России актуален переход к экономике замкнутого цикла , которая направлена на предотвращение образования отходов и на максимизацию ис пользования вторичных ресурсов , но требуется консолидация усилий государства , хозяйству ющих субъектов и граждан [4; 5].

Целью исследования является раскрытие сущно сти основных теоретических концеп ций управления региональными системами обращения с вторичными ресурсами в рамках циклической экономики .

Методы исследования

Исследования опираются на статистиче ские данные , публикации отечественных и зарубежных авторов , официальные данные предприятий , органов власти , аналитических агентств по тематике управления региональ ными системами обращения с вторичными ресурсами .

Результаты и дискуссия

Дискуссия о развитии на принципах мо дели циклической экономики « от колыбели до колыбели », или развитии на принципах линейной экономики « от колыбели до мо гилы » во второй половины XX в . оказывала существенное влияние на проводимую эко логическую политику разных стран мира [6]. Концептуальную основу модели циклической экономики составляет « иерархия управления отходами » или лестница управления отходами (Lansik) ( рис . 1), которая положена в основу ев ропейского стандарта обращения с отходами [7].

В ведущих международных структурах про должается дискуссия о том , какой приоритет обращения с отходами более актуален и эффек тивен : изначальное предотвращение и сокраще ние потребления и , соответственно , минимиза ция отходов , т . е . «zero waste», или приоритет на максимизацию извлечения вторичных ресурсов из отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот , т . е . «circular economy» [8].

Геополитические противоречия и обостре ния , результатами которых стали нестабиль но сть цен , спроса и предложения на рынке ресурсов , и потребность в обеспечении наци ональной безопасности отдельных стран при вели к тому , что политика на сокращение по требления и минимизацию отходов , т . е . «zero waste», возобладала в экологической политике ведущих стран , ослабив роль и значение при -

Иерархия обращения с отходами

Базовые принципы

Для управления отходами существует Принцип 3R: Reduce, Reuse, Recycle

Закреплены в ст.З п.2 89 ФЗ «Об отходах производства и потребления» как Основные направления госполитики в области обращения с отходами в приоритетной последовательности

Рис. 1. Иерархия обращения с отходами (Lansik)

Fig. 1. Waste management hierarchy (Lansik)

оритета «circular economy» [9]. И сегодня инструменты оценки по приоритету «circular economy», такие как управление материальны ми потоками и т . п ., дополненные инструмен тами оценки по приоритету «zero waste», такие как оценка жизненного цикла и т . п ., являются основой новой системы обращения с вторич ными ресурсами [10]. Употребление термина «zero waste» становится все более частым и актуальным : появились платформы Zero Waste Europe, Международный альянс Zero Waste и т . п .; реализовано несколько массовых проек тов , таких как стадион Zero Waste Ohio, Zero Waste Youth и пр . [11].

Еще одни дискуссионный вопрос связан с наличием полярных мнений о приоритетах переработки и энергетической утилизации отходов [12]. Максимально глубокую пере работку отходов и вовлечение вторичных ресурсов в хозяйственный оборот отстаивают экологические группы , готовые продвигать и воплощать в жизнь идеи о необходимости раз дельного сбора отходов , и частные компании , развивающие бизнес на основе рециклинга отходов . Идею энергетической утилизации отходов на мусорных полигонах продвига ет также частный бизнес , обосновывая эту форму обращения с отходами как наиболее дешевый вариант [13].

В свою очередь, преобразование отрасли обращения с отходами сопровождается изме- нениями, подчас стихийными и хаотичными, институциональных отношений. В систему управления обращением отходов и вторичных ресурсов вовлекаются органы власти разных уровней и политические сообщества, которые занимают ведущую роль в этом процессе, отодвигая на второй план и игнорируя деятельность экологических групп и отдельных компаний отрасли [14]. Практика показывает, что на территории, где достигается консенсус власти, бизнеса и населения, положительные преобразования в сфере обращения с отходами и вторичными ресурсами происходят быстрее и достигается более высокий уровень утилизации отходов [15]. При этом создаваемые централизованные структуры способны в максимально короткие сроки осуществлять реформирование отрасли, однако следствием такого регулирования становится снижение доверия у населения и бизнеса к процессу и результатам преобразований.

Также для обеспечения эффективного управления региональными системами обра щения с вторичными ресурсами необходимо иметь системное представление об их раз витии не только на ближайшую перспективу , но и более комплексно , с учетом средне - и долгосрочных последствий . Реформирование отрасли обращения с отходами возможно на основе разных теоретических концепций ( табл . 1) [16].

Табл. 1 . Теоретические подходы к управлению развитием системы обращения с отходами и вторичными ресурсами

Tab. 1. Theoretical approaches to managing the development of the waste and secondary resources management system

Признаки сравнения	Концептуальные подходы
	Экономический	Социально-экологический	Технократический
Ожидаемые результаты	Рост доходов от деятельности по производству продукции из вторичных ресурсов	Удовлетворенность населения состоянием территорий	Высокотехнологичные отрасли и новейшие типы производства
Механизм реализации	Рост спроса на вторичные ресурсы на рынке ресурсов	Экологический контроль; стимулирование спроса на вторичные ресурсы; страхование рисков	Внедрение новейших доступных технологий
Факторы	Наличие спроса на продукцию из вторичного сырья	Экологические требования к деятельности предприятий; просветительская деятельность	НИР и использование мирового опыта
Показатели	Темп роста на рынках вторичных ресурсов, рентабельности деятельности	Размер экологических взносов	Рост доли использованных вторичных ресурсов

Понимание различий концептуальных подходов позволяет комплексно сформиро вать меры регулирования , с учетом рисков и выгод в краткосрочной и долго срочной пер спективах , а также с учетом рисков и выгод на каждом этапе управления региональными системами обращения с вторичными ресурса ми . При этом все эти концепции направлены на до стижение приблизительно одинаковых результатов ( чисто , доходно , технологично ), но несколько различающимися способами .

Надо понимать , что меры регулирования , принимаемые в рамках какого - либо подхода , позволяют до стигать целей реализации этой концепции , но при этом могут нанести ущерб интересам общества в целом или его отдельных групп . Поэтому необходимо оценивать каждое решение с точки зрения не только той или иной концепции , но и комплексно и с учетом по следствий для интересов всех групп общества . Так , для примера , стимулирование спроса на вторичные ресурсы , получаемые из отходов , и , соответственно , продукцию , выпускаемую из этих вторичных ресурсов , решает социальную проблему , а именно проблему недовольства го рами мусора , свалками и неприятным запахом , но создает экономическую проблему для тра диционных предприятий , чья продукция будет вытесняться с товарных рынков , со всеми вы текающими последствиями для предприятий .

«Например, в ЕС произошло вытеснение традиционных производств выпуском изделий из вторичных материалов, при том что эффективность такого производства была ниже, чем производства из природного сырья, и бизнес дотировался государством. Для недопущения подобной ситуации США с 1960-х гг. периодически вводили ограничения на масштабы использования вторичных ресурсов в стране, в том числе и стимулируя экспорт отходов. Таким образом, поддерживать спрос на вторичные ресурсы и продукцию из вторичных ресурсов необходимо там, где этот спрос отсутствует, и наоборот, ограничивать процесс утилизации отходов там, где ограничения по спросу отсутствуют» [2].

Экономический подход к управлению развитием системы обращения с отходами и вторичными ресурсами. Бесспорно , отходы являются признанной угрозой развития обще ства в XXI в . Однако отрасль обращения с отходами , помимо того , что превращает от ходы во вторичные источники производства товаров и услуг , возвращая первичные ресурсы в хозяйственный оборот , согласно мировому опыту , может статья новым фактором развития экономики , генерирующим значительные до ходы , и основой для становления экономики замкнутого цикла . Для России и сегодня ха рактерно наличие высокой материалоемкости экономики , когда для производства 1 т готовой продукции вовлекается в 1,6–1,9 раза больше первичных ресурсов , чем в других странах ( рис . 2) [17; 18].

Реализуемая сегодня в России реформа в сфере обращения с отходами направлена в пер вую очередь на решение микроэкономических задач : отходы не должны вызывать недовольство у населения и желательно эффективно утилизи роваться с экономической точки зрения . Реали -

Рис. 2. Доля потребления первичных ресурсов в валовом выпуске в 2014 г.

Fig. 2. Share of consumption of primary resources in gross output in 2014

Производители товаров

Импортеры товаров

Экологический сбор

Товар 1

Вариант 1

Полный тариф

Федеральный бюджет

Льготный тариф

Население обращения с отходами ^Захоронение неперерабатываемых отходов

Управляющая компания

Региональная программа в области

Перевозка отходов Утилизация (переработка) отходов

Субсидии^                                                у

( Регион РФ               Региональный оператор                  Сорт. Несорт.

J >  ^                ..........^[/"СОР * * ^мусор

Территориальная схема обращения                z -ч /"Ц д с отходами (Оп. 1J ^OrL2j [On.3j ^Оп.4 J (On.5J ^"“Ч

Рис. 3. Комплексная система обращения с ТКО Fig. 3. Integrated MSW management system

зуются эти задачи путем создания комплексной системы обращения с ТКО ( рис . 3).

С 2019 г . координатором реформирования отрасли обращения с ТКО становится ППК « Российский экологический оператор », в обя занности которого вменяется : обеспечение безопасности здоровья и окружающей среды ; стимулирование развития системы вторичной переработки сырья ; обеспечение притока ин вестиций в отрасль обращения с отходами .

В целом комплексная система регулирова ния в сфере обращения с ТКО справляется с возложенными на нее задачами . Достаточно сложным препятствием к достижению целей на микроуровне является ограниченный спрос на вторичные ресурсы , получаемые из ТКО . Однако и эта проблема решается путем :

– создания комплекса мер экономического стимулирования деятельности в области об ращения с отходами 9 ( ст . 24. № 89- ФЗ « Об от ходах производства и потребления »);

– реализации идеи экологически ответ ственных закупок и перехода к модели « зеле ных » тендеров путем введения экологических критериев при закупке некоторых видов това ров ( ПП № 1224 от 8.07.2022);

– развития инфраструктуры раздельного накопления ТКО и т . п .

Если оценивать процессы в сфере обра щения с отходами с точки зрения макроэко номики , как деятельности , ориентированной на рост прибылей , доходов , объемов , включая количество отходов , стоимость их утилизации , вполне логично может возникнуть ситуация , в корне противоречащая замыслу реформы , приоритету обращения с отходами .

В рамках управления системой обраще ния с вторичными ресурсами государство заинтересовано получить социальный , эко номический и технологические эффекты . Сдерживающим фактором для реализации реформы могут стать военно - политические процессы , требующие значительных бюджет ных расходов , а также ограничения , связанные с поставкой необходимого для отрасли обо рудования . В России производится довольно широкая линейка оборудования для сорти ровки отходов : механическое оборудование , динамические сепараторы , кулачковые сита и т . д ., совершенствуется технология компьютер ного зрения ( например , в Санкт - Петербурге на сортировочной линии есть роботы компании

Yota Lab) и т . п . Однако запрет на импорт в России высокотехнологичного оборудования для утилизации способен привести к нару шению ранее заявленных сроков реализации реформы и срыву плановых показателей по использованию вторичных ресурсов .

Экономические бизнес - интересы являются главной движущей силой управления систе мой обращения с вторичными ресурсами и мо тивом к внесению изменений в действующую законодательную систему . Возможности биз неса в ходе реализации мероприятий реформ расширяются за счет участия в реализации государственных проектов и инвестиционных программ . Так , Стратегией обращения с от ходами отмечен низкий процент утилизации ( использования ) ТКО и низкий уровень во влечения ТКО в хозяйственный оборот , обу словленный недостаточностью необходимой инфраструктуры ( табл . 2).

и не заинтересованы в снижении объёмов образования ТКО , увеличивая долю выборки вторичных ресурсов , так как увеличение доли вторичных ресурсов приведет к снижению тарифов в области обращения с ТКО .

При этом и для концессионеров степень риска инвестирования в инфраструктурные объекты в рамках концессионных соглашений в сравнении с вложениями в государственные бумаги более высокая ( рис . 4).

Также для роста активно сти в сфере об ращения с ТКО и вторичными ресурсами бизнесу предлагаются шесть инструментов государственной поддержки , пять из которых возвратные ( типовые решения от Сбербанка , « Фабрики проектного финансирования » ВЭБ , РФ и ППК « Российского экологического опе ратора », ППК « РЭО ») и один – невозвратный .

Изначально ППК « РЭО » осуществлял под держку проектов в сфере обращения с отхода -

Табл. 2 . Потребность в базовых объектах инфраструктуры в сфере обращения с ТКО и формирования вторичных ресурсов к началу реформы (к началу 2019 г.)

Tab. 2. The need for basic infrastructure facilities in the field of MSW management and the formation of secondary resources by the beginning of the reform (by the beginning of 2019)

Источники финансирования	МСК	МСС	МСЛ	МПС	МСЗ	Стоимость объектов, млн р.
Только бюджетные источники	53	4	6	3	–	5339,8
Только внебюджетные источники	71	54	19	31	3	53367,3
Бюджетные и внебюджетные источники	27	36	8	16	1	6371,9/882,5
Источники не определены	–	–	–	–	–	6876,2

Примечание. МСК – мусоросортировочный комплекс; МСС – мусоросортировочная станция; МСЛ – мусоросортировочная линия; МПС – мусороперегрузочная станция; МСЗ – мусоросортировочный завод [ФЗ № 89].

Развитие инфраструктуры отрасли в большей степени предполагается за счет внебюджетных источников, путем участия частного капитала в инфраструктурных проектах в форме концессионных соглашений. При этом «строительство объектов инфраструктуры отрасли обращения с ТКО на условиях концессии, предполагающее поддержание регулируемых тарифов в области обращения с ТКО тарифов на достаточно высоком уровне в интересах концессионеров, – это в то же время инструмент сдерживания развития отрасли обращения с ТКО» [19]. Регионы, принявшие участие в реализации таких концессий, вынуждены поддерживать размер регулируемых тарифов в области обращения с ТКО на 7–10 лет ми и вторичными ресурсами в рамках правил ПП РФ № 1727 от 20.12.2019, в частности в форме выкупа облигаций инвесторов, при условии что объем участия ППК «РЭО» не должен превышать 28,9 % от стоимости создания объекта, а объем кредитных средств банков составляет свыше 60 % от стоимости создания объекта. По субсидии в рамках правил № 1727 в 2023 г. были введены объекты в Дубенском и Ленинском районах Тульской области, а также в Егорьевском районе Московской области.

Однако 2022 г . характеризуется падением спроса на кредитные средства банков , связан ным с существенным повышением кредитной ставки Банка России . Поэтому с начала 2023 г . поддержка проектов начала осуществляться

Рис. 4. Карта рисков по концессионному проекту

Fig. 4. Risk map for the concession project

в рамках ПП РФ № 906 от 20.05.2022 за счет средств , привлекаемых ППК « РЭО » от вы пуска облигаций . При этом финансовые ре сурсы ППК « РЭО » могут составлять уже до 95 % от стоимости создания объектов , ставка по займу выгодно отличается от рыночной более чем в 2 раза , а субсидия ставки купон ного дохода по облигациям в размере 90 % от КС ЦБ зеркально формирует и ставку по займу и , соответственно , в наименьшей сте пени реагирует на изменение самого значения ключевой ставки Банка России . Всего ППК « РЭО » сформировал перечень из 43 проектов в 28 субъектах к финансированию из средств от выпуска облигаций с общим объем инве стиций по ним 156,5 млрд р ., объем участия средств РЭО – 139 млрд р .

Так, в июне 2024 г. ППК «РЭО» выплатил владельцам облигаций, выпущенных с целью финансирования проектов обращения с ТКО, купонный доход в размере 766 млн р. Всего же, только с начала 2024 г., инвесторы в экологию заработают 2,6 млрд р. Специфика этих облигаций состоит в том, что их доходность привязана к ключевой ставке Банка России, что вызывает повышенный интерес со стороны инвесторов [20].

Согласно ПП РФ № 1222 от 09.07.2022 без возвратная субсидия будет предо ставляться субъектам РФ , чьих бюджетов недостаточно для создания объектов обработки и утилиза ции ТКО ( регионального коэффициента бюд жетной обеспеченности ниже 0,75) в рамках концессионных соглашений . Объем финан сирования ППК « РЭО » также предполагается до 95 % от стоимости объекта без учета НДС .

Социально-экологический подход к управлению развитием системы обращения с отходами и вторичными ресурсами предполагает , что максимальный объем отходов должен быть обезврежен , переработан и утилизирован без учета экономического фактора . Данная кон цепция до недавнего времени превалировала в документах регулирования обращения с отхо дами и вторичными ресурсами в современной России [28]. Ориентация регулирования на такую концепцию развития приводит к целому ряду негативных экономических последствий уже в среднесрочной перспективе , что под тверждается опытом движения « зеленых »:

постепенно борьба с отходами переключается на борьбу с самими производствами и , со ответственно , ростом непроизводительных затрат бизнеса с последующим его уходом на территории с более благоприятными эко логическими требованиями . « Согласно зару бежному опыту , строительство предприятий на новом месте требует меньших затрат , чем реконструкция действующих предприятий ( на 20–25 %). В результате в мире формируются зоны , специализирующиеся на обработке и утилизации отдельных фракций отходов , и в целом наблюдается увеличение негативного воздействия на окружающую среду ( за счет ро ста в общемировом производстве доли стран с мягким экологическим законодательством )» [2].

В целом , анализ задач по « зеленой » эконо мике , сформулированных международными организациями , позволяет выявить некоторые негативные аспекты их влияния на деятель ность традиционных предприятий , среди ко торых можно выделить :

– совершенствование технологиче ских решений и бизнес - процессов « зеленых » ком паний , требующее крупных инвестиций

– рост государственной финансовой под держки приоритетных « зеленых » проектов в ущерб поддержки традиционных видов дея тельности ;

– ужесточение контроля и надзора за ком паниями , ужесточение фискальной политики , особенно « незеленых » предприятий , в ущерб логике практической пользы традиционной продукции ;

– усиление роли государственного эконо мического регулирования при ограниченности возможностей в этой сфере и т . п . [21].

Из вышеизложенного напрашивается вы вод о том , что финансовые и нефинансовые меры поддержки государства необходимы не только « зеленым » компаниям , но и традици онному бизне су , без которого возможно за медление развития как « зеленых » инициатив , так и экономики в целом .