Теоретические положения саморегулирования вопросов управления организациями с государственным участием

Среди дискуссионных вопросов фигурирует дилемма о роли и масштабах присутствия государства в экономике.

На данный счет наличествует множество мнений. Если не брать диаметрально противоположные позиции (ограничится изданием законов или, наоборот, стать главным экономическим актором), то основная полемика происходит вокруг сфер (отраслей) государственного присутствия. Однако, на взгляд автора, более существенным представляется то, как государство делает это. А именно: посредством каких юридических лиц, их организационно-правовых форм.

Государство, в отличие от иных субъектов экономических отношений, обладает всем инструментарием для установления не только «правил

игры» на экономическом поприще страны, но и мер ответственности [6] за их несоблюдение. В усеченном виде часть государственного арсенала доступна муниципальным образованиям [14].

Помимо собственного инициативного регулирования государство может, насколько, конечно, ему позволит общество, реализовывать исходящие от себя и иных лиц идеи по введению норм для всех или отдельных видов организаций.

Величина оставленного неурегулированным государством довольно заметно коррелируется в зависимости от отрасли. В частности, широкое саморегуляционное поле доступно для юридических лиц, занятых в оценочной [15], аудиторской [7, 8], страховой [2], арбитражно-управленческой [9] и иных видах деятельности. Одна из возможных причин подобного видится в отсутствии в обозначенных сферах государственных организаций, выполняющих соответствующие работы. Юридические лица с участием государства [12], напротив, по воле своего учредителя вынуждены заказывать услуги оценки, аудита и проч.

Помимо давления общих для соответствующей сферы и / или организационно-правовой формы норм организации с учредителем – федеральным центром или регионом испытывают на себе дополнительную правовую нагрузку. Она складывается из специальных законодательных и подзаконных актов, распространяющихся исключительно на юридические лица с участием государства. Нередко число подобных норм превосходит отраслевой или видовой объем.

Если избрать в качестве классификационной основы организационно-правовую форму, то организации с участием государства по мере убывания правовой нагрузки позволительно распределить так:

• –    казенное учреждение;

• –    бюджетное учреждение;

• –    казенное предприятие;

• –    унитарное предприятие;

• –    автономное учреждение;

• –    государственный внебюджетный фонд;

• –    фонд;

• –    государственная компания;

• –    государственная корпорация;

• –    публично-правовая компания;

• –    публичное акционерное общество;

• –    непубличное акционерное общество;

• –    общество с ограниченной ответственностью;

• –    автономная некоммерческая организация.

Меньше всего свобод наблюдается у казенного учреждения. Несмотря на наивысшую неповоротливость при ведении финансово-хозяйственной деятельности, они достаточно распространены по сей день. Например, в стране действует более 1,5 тыс. исправительных заведений и иных организаций ФСИН России, относящихся к данному типу учреждений. Федеральные и региональные учреждения казенного типа функционируют за счет средств соответствующего бюджета, зафиксированных в смете. Все доходы идут в бюджет. Деятельность, приносящая доход, весьма ограничена и осуществляется только с согласия учредителя. Органы управления – руководитель с ограниченным функционалом и учредитель. Часто раскрытие вопросов управления фиксируется лишь в уставе. Иные внутренние управленческие документы встречаются не так часто, нежели в иных типах учреждений.

Бюджетные учреждения – самый часто встречающийся тип учреждений как на федеральном, так и региональном уровнях. Подавляющая часть организаций образования, культуры, науки, здравоохранения, спорта и ряда иных относятся к учреждениям бюджетного типа. Имеются интересные и выбивающиеся из общей массы юридические лица. Например, среди вузов – МГУ и СПбГУ, уставы которых утверждены Правительством РФ, а не органом исполнительной власти.

У казенных и унитарных предприятий, как и у бюджетных учреждений, областей для саморегулирования не очень много. Одной из таковых представляется закупочная в части приобретения чего-то из внебюджетных источников.

Среди учреждений особняком стоят автономные. Вряд ли кто из руководителей учреждений не хотел, чтобы возглавляемая им организация приобрела автономный тип. Если сравнить уставы различных типов учреждений даже одного учредителя, то легко заметить существенно больший объем свобод директора автономного. Помимо учредителя и единоличного исполнительного органа в автономном учреждении действует наблюдательный совет, наделенный важным объемом полномочий. Компетенция данного коллегиального органа сформирована преимущественно из перераспределенного функционала учредителя. В автономных учреждениях наблюдательным советом принимается немалый объем различных документов (от положения о закупках до стратегии развития).

Как объединенный некоторое время назад фонд социального и пенсионного страхования, так и иные фонды с учредителем РФ и субъектов федерации (капремонта, мед. страхования), с одной стороны, относятся к довольно свободной организационно-правовой форме с точки зрения давления над ними гражданско-правовых законодательных норм (ГК РФ, ФЗ «О НКО» и иных), с другой – в немалой степени зарегламентированы отраслевым законодательством.

Все фонды обладают рядом преимуществ перед учреждениями и унитарными предприятиями, но уступают государственной компании, госкорпорациям, публично-правовым компаниям. Деятельность и управление единственной когда-либо существовавшей в стране госкомпани-ей (ГК «Автодор») и пятью ныне действующими госкорпорациями регулируется специальными федеральными законами для каждой организации. Они заменяют уставы. Во всех указанных юрлицах, как и в автономных учреждениях, действуют наблюдательные советы, чья компетенция разнится.

Правовая база публично-правовых компаний складывается из единого для всех федерального закона и уставов, утвержденных Правительством РФ. Это облегчает внесение изменений в ключевой документ – устав, не требующих прохождения всех этапов закона.

Наиболее незамысловатая ситуация с органами управления в унитарных предприятиях (включая казенные). Более сложная – у хозяйственных обществ. Первым из таковых является публичное акционерное. Его стоит выделить из общей массы государственных акционерных обществ, так как на публичные распространяются различные дополнительные нормы ФЗ «Об АО», требования бирж, а также взятые на себя добровольно обязательства (относительно управления, в частности) в соответствии с Кодексом корпоративного управления. У публичных чаще в сравнении с непубличными встречаются комитеты совета директоров, наличествует большее число внутренних документов – положений управленческого характера. Немалая часть из них принимается советом директоров.

Общества с ограниченной ответственностью – довольно редкий феномен на федеральном уровне, многие регионы аналогично предпочитают им непубличные акционерные. Обычно государственные общества с ограниченной ответственностью не очень крупные с точки зрения величины уставного капитала и оборотов, поэтому приковывают к себе скромную величину внимания органов госвласти. В организациях из внутренних документов, раскрывающих вопросы управления, часто действуют лишь уставы, причем далеко не всегда хорошо проработанные.

Самая высокая степень самостоятельности и наибольшее потенциальное поле для саморегулирования – у автономных некоммерческих ор- ганизаций. Сколько управленческих документов будет в том или ином юридическом лице, сильно зависит от людей, входящих в наблюдательные советы (которые не всегда формируются), и кураторов от органов власти.

Последнее утверждение применимо и для иных организационно-правовых форм. От персоналий, их моральных и профессиональных качеств, понимания права в значительной степени зависят результаты управленческой деятельности госорганизаций.

Касательно векторов движения российской правовой системы в интересующей нас области дать точный прогноз затруднительно, в особенности в современный период активной цифровой трансформации [11]. Причины кроются как в высоком динамизме российской правовой системы, так и в то и дело происходящих событиях, стимулирующих кардинальные изменения во всех сферах общественных отношений.

Осуществляя проработку проектов новелл, важно помнить о лимитированности любых ресурсов [4]. Также не стоит забывать проводить периодический мониторинг и оценку воздействия регуляторных норм [5], четко обосновывать [1] и разъяснять предполагаемые к введению нормы.

Российский и зарубежный опыт показал, что при разумном подходе государство способно и выявить территорию для введения обязательных норм, и оставить обширные зоны для инициативного регулирования [3], как это, например, довольно неплохо удалось сделать в аудите [10, 13]. Различные организационно-правовые формы юридических лиц с участием государства требуют отличных подходов, но любым нововведениям в одинаковой степени нужны глубокая проработка и активное профессиональное обсуждение.