Теоретический анализ государственного регулирования исполнения государственных контрактов (контрактов) в современных условиях

В Туле 23 декабря 2022 года Президент Российской Федерации В.В. Путин встретился с руководителями организаций оборонно-промышленного комплекса России (далее – ОПК). На совещании с руководителями организаций ОПК Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил: «Важнейшая, ключевая задача предприятий оборонно-промышленного комплекса – обеспечить наши подразделения, передовые части всем необходимым: вооружением, техникой, боеприпасами, снаряжением, причём в требуемом объёме и нужного качества в короткие сроки. Кроме того, важно совершенствовать, значительно улучшать характеристики вооружения и оснащения наших бойцов с учётом полученного боевого опыта … И конечно, рассчитываю, что, как и в предыдущие годы, как и в этом году, в 2023-м задания гособоронзаказа в части производства и поставок вооружения, военной и специальной техники будут выполнены в полном объёме» [1].

Необходимо отметить, основой государственного регулирования государственных контрактов (контрактов) является Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – ФЗ о ГОЗ), в соответствии с пунктом 1 статьи 2 которого: «Правовое регулирование отношений в сфере государственного оборонного заказа основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, федеральными законами в области обороны и безопасности Российской Федерации, поставок продукции для обеспечения федеральных нужд, законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» [2]. При этом в пункте 2 данной статьи определено: «Положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся предмета регулирования настоящего Федерального закона, применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону» [2]. То есть наличествует правовой приоритет ФЗ о ГОЗ относительно всех иных нормативных правовых актов в сфере государственного оборонного заказа.

Вопросам государственного регулирования экономики в сфере ГОЗ, в том числе вопросам импорто-замещения в современных условиях (которые без сомнения требуют роста глубины передела промышленной продукции [3, 4]), в 2022 году посвящено много научных трудов, в том числе [5-14]. Рассматривая данный вопрос с точки зрения теории экономических систем, мы будем опираться на труды в данной области ученых-экономистов Санкт-Петербургского государственного экономического университета, заложивших общие основы и развивших частные вопросы теории управления экономическими системами, таких как Иван Михайлович Сыроежин, Дмитрий Викторович Соколов, Александр Николаевич Петров (например [15-23] и многих других.

Правовые особенности расторжения договоров, в том числе государственных контрактов

В статье рассмотрены вопросы государственного регулирования экономики промышленности наукоемких производств [24, 25, 26], в том числе на базе научных трудов ряда авторов в области теории управления экономическими системами [27-34]. При этом использованы, в том числе, материалы и документы последних месяцев общественных организаций, объединяющих предприятия промышленности выполняющие ГОЗ, например Ассоциации промышленных предприятий Санкт-Петербурга. Так, к примеру, в Письме Ассоциации промышленных предприятий Санкт-Петербурга от 07.12.2022 № 460 рассматриваются варианты действий руководителей промышленных предприятий в соответствии с Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.09.2022 по делу № А40-92695/2022 [35].

На сегодня уже известно, что данное постановление поддержано судом кассационной инстанции, а именно – имеется Постановление Арбитражного суда Московского округа от 23.12.2022 по делу № А40-92695/2022-130-640 [36], которое однозначно утверждает практику внесения в реестр недобросовестных поставщиков организаций, не подписавших государственный контракт и/или не предоставивших документ о внесении обеспечения исполнения государственного контракта в установленный законом срок в соответствии со статьей 83.2 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муници- пальных нужд» (далее – ФЗ о контрактной системе) [37]. Для первичных рекомендаций можно использовать обзор: «Как юристу работать с учетом антикризисных мер 2022-2023» [38]. Тем не менее, прямого отношения описанные выше постановления апелляционной и кассационной инстанций к вопросам исполнения или неисполнения государственных контрактов не имеют: они однозначно утверждают, что победитель обязан заключить государственный контракт. Дальнейшая информация касается уже вопросов исполнения государственного контракта, в том числе его изменения или расторжения. Гораздо более сложная ситуация складывается в случае неисполнения договора третьим лицом с головным исполнителем (исполнителем) в рамках ФЗ о ГОЗ, в том числе по объективным обстоятельствам.

Рассмотрим существо данных вопросов. Вопросы изменения и расторжения договоров регулируются главой 29 Изменение и расторжение договоров Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГКРФ). В статье 450 Основания изменения и расторжения договора установлено основное правило изменения и расторжения договора по соглашению сторон, а также по решению суда по требованию одной из сторон в случае существенного нарушения договора другой стороной и в иных определенных законом случаях. Ряд процедурных вопросов изменения и расторжения договоров оговорен в статьях 450.1, 452, 453 ГКРФ. Непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу имеют положения статьи 451 Изменение и расторжение договора в связи с существенным изменением обстоятельств ГКРФ. Одним из основных принципов договорной практики является жесткость связанности сторон в договоре, которая смягчается правилом, которое позволяет изменять и расторгать договор при существенном изменении обстоятельств.

Правомерность данной статьи ГКРФ подтверждена Конституционным судом Российской Федерации [39]. Особо необходимо отметить пункт 4 статьи 451 ГКРФ, согласно которому: «Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях» [40]. Таким образом, изменение договора невозможно в одностороннем порядке без обращения в суд. Некоторые вопросы изменения договоров раскрыты в Постановлении Пленума ВАС РФ от 06.06.2014 № 35 [41] и Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 за 2017 год [42], причем в последнем указано, что, к примеру, изменение курса иностранной валюты по отношению к рублю существенным основанием для изменения договора не является.

Для государственных контрактов условия изменения и расторжения регулирует в рамках ГКРФ статья 95 Изменение, расторжение контракта Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [37]. Законодатель в пункте 1 устанавливает исчерпывающий перечень возможности изменения существенных условий контракта по соглашению сторон, в том числе, согласно подпункта 1.4, «если Правительством Российской Федерации принято решение о введении специальных мер в сфере экономики, предусмотренное пунктом 1 статьи 26.1 Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне», и предметом контракта является поставка товара, выполнение работы, оказание услуги по государственному оборонному заказу» [37].

Пункт 1 статьи 26.1 Федерального закона от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ «Об обороне» устанавливает перечень случаев принятия решений Правительством Российской Федерации о введении специальных мер в сфере экономики, которые влекут за собой согласно пункта 3 настоящей статьи то, что «юридические лица независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности не вправе отказываться от заключения в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года « 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" и (или) Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" договоров, государственных контрактов (контрактов) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях обеспечения проведения Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами контртеррористических и иных операций за пределами территории Российской Федерации» [43].

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.1 Федерального закона «Об обороне», Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2022 г. № 647 «Об объявлении частичной мобилизации в Рос- сийской Федерации» [44], специальная мера в сфере экономики введена Постановлением Правительства РФ от 03.10.2022 № 1745 (ред. от 08.12.2022) «О специальной мере в сфере экономики и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2020 г. № 616» [45]. Также в полном соответствии с пунктом 2 статьи 2 ФЗ о ГОЗ в пункте 25 статьи 95 ФЗ о контрактной системе устанавливается возможность регулирования одностороннего отказа от исполнения контракта по ГОЗ в ФЗ о ГОЗ.

Департамент бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России разъяснил в своем письме от 17 августа 2022 г. № 24-06-06/80083, что согласно части 65.1 статьи 112 ФЗ о контрактной системе по соглашению сторон допускается изменение существенных условий контракта, заключенного до 01.01.2024, «если при исполнении такого контракта возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения» [46]. При этом на основании части 65.1 статьи 112 ФЗ о контрактной системе могут быть изменены любые существенные условия контракта, заключенного до 01.01.2024, «если при исполнении такого контракта возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения» [37].

В силу указанного выше данная норма контрактов в сфере ГОЗ не касается. Особенности изменения и расторжения контрактов достаточно подробно рассмотрены в научной литературе [47-51], но по настоящему вопросу в силу его новизны данные публикации неприменимы. Позицию судов в части изменения существенных условий контрактов, в частности сроков исполнения, можно проиллюстрировать на примере недавно принятого Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13.12.2022 № Ф07-19244/2022 по делу № А13-2553/2022 [52], согласно которому кассационная инстанция поддержала решения нижестоящих судов об отказе в изменении сроков исполнения государственного контракта в соответствии с ФЗ о контрактной системе из-за вновь открывшихся обстоятельств. Данная позиция без сомнения логична, обоснована и правильна.

Особенная ситуация изменения и расторжения государственных контрактов, контрактов

Все вопросы заключения государственных контрактов и контрактов, действий головных исполнителей, исполнителей раскрыты в ФЗ о ГОЗ [2]. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2022 г. № 1290 установлено с 26.07.2022, «что срок оплаты государственным заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, отдельных этапов исполнения государственного контракта, предусмотренный государственным контрактом, заключенным по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства, должен составлять не более 30 дней с даты подписания государственным заказчиком документа о приемке, предусмотренного частью 7 статьи 94 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». 2. Для целей применения настоящего постановления под закупкой товара, работы, услуги в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства понимается закупка товара, работы, услуги, осуществляемая с целью выполнения мероприятий государственных программ Российской Федерации, государственной программы вооружения, иных заданий в рамках государственного оборонного заказа» [53].

Вопросы регулирования ГОЗ, в том числе в исторической ретроспективе, рассмотрены в работах [54-61]. Судебная практика в сфере ГОЗ дает возможность дополнить и разъяснить ряд положений:

• 1)    все правовые вопросы в сфере ГОЗ, в том числе вопросы исполнения решений судов, должны решаться с учетом положений ФЗ о ГОЗ [62];

• 2)    возложение дополнительных обязанностей разработчика, например технического проекта по доработке оборудования под требования заказа на этапе 1, связанных с выполнением работ, является существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении государственного контракта (контракта) в рамках ФЗ о ГОЗ и делают объективно невозможным исполнение сроков этапа 2, что требует внесения изменений в контракт в части его существенных условий, в том числе сроков исполнения [63];

• 3)    исполнение государственных контрактов (контрактов) по ГОЗ возможно только после их официального заключения по закону [64];

• 4)    нормы ФЗ о ГОЗ в части особенностей правового регулирования в области заключения и исполнения государственных контрактов (контрактов) по ГОЗу, являются специальными по отношению не

только к общим нормам в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, но и по отношению к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации [65], в том числе делам о банкротстве [66] и интеллектуальным правам [67];

• 5)    нарушение сроков исполнения государственного контракта (контракта) в рамках ГОЗ и решение заказчика об одностороннем расторжении государственного контракта (контракта) является в большинстве случаев достаточным основанием для включения исполнителя в реестр недобросовестных поставщиков в рамках ФЗ о контрактной системе [68, 69].

Необходимо уточнить по пункту 5, что Правительство Российской Федерации постановлением от 30.06.2021 г. № 1078 утвердило Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) согласно п. 15 которых:

• «1 5. Орган контроля принимает решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр в следующих случаях:

• а)    если при рассмотрении обращения, направленного в связи с расторжением контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, и при проведении проверок, предусмотренных подпунктом "а" пункта 13 настоящих Правил:

выявлены нарушения заказчиком установленных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок требований к порядку принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, направления его поставщику (подрядчику, исполнителю) и размещения в единой информационной системе; заказчиком не подтверждены факты существенного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;

поставщиком (подрядчиком, исполнителем) представлены информация и документы, подтверждающие:

принятие им мер для надлежащего исполнения условий контракта;

надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие обстоятельств непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, в том числе в связи с мобилизацией в Российской Федерации, введением санкций и (или) мер ограничительного характера. К таким обстоятельствам не относится отказ поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта по причине введения санкций и (или) мер ограничительного характера в отношении заказчика;

• б)    если при рассмотрении обращения, направленного в связи с расторжением контракта в случае одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта, и при проведении проверок, предусмотренных подпунктом "а" пункта 13 настоящих Правил, заказчиком не представлены информация и документы, подтверждающие отсутствие оснований для одностороннего отказа поставщика (подрядчика, исполнителя) от исполнения контракта» [70].

Так, к примеру, Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области отказало во внесении организации в список недобросовестных поставщиков по заявлению заказчика о расторжении контракта в одностороннем порядке [71], то есть прецедент доказывания невозможности исполнения контракта есть.

В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 15.2, статьей 15.9-1 ФЗ о ГОЗ утверждены Порядок выдачи требования о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа и Форма требования о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа [72].

В Постановление Правительства РФ от 2 декабря 2017 г. N№ 1465 [73] в 2022 году внесены изменения в части таких вопросов, как: определения единственного поставщика и потенциального единственного поставщика; прогнозная цена; ситуация когда плановые затраты на поставку (включая производство) продукции в рамках затратного метода могут определяться путем индексации расходов по статьям затрат с применением соответствующих индексов на плановый период; обязанность при представлении предложений о цене (прогнозной цене) продукции, сформированных с использованием методов определения цены, представляются в качестве обосновывающего документа обоснование размера плановой рентабельности (прибыли) в случае, если в расчетах цены на продукцию ее величина в части, определяемой исходя из собственных затрат, устанавливается в размере, превышающем 25 процентов плановых собственных затрат организации на поставку продукции и, в случае формирования цены с использованием затратного метода, метода индексации базовой цены либо метода индексации по статьям базовых затрат – заключение о цене на продукцию, подготовленное военным представительством Министерства обороны Российской Федерации или иного государственного заказчика, уполномоченным осуществлять свою деятельность в организации.

«Заключение о цене представляется в соответствии с порядком, установленным в пункте 37(1) настоящего Положения на продукцию, имеющую утвержденную (согласованную) государственным заказчиком нормативно-техническую документацию, а в отношении научно-исследовательских и (или) опытно-конструкторских работ – на продукцию, имеющую утвержденное (согласованное) государственным заказчиком тактико-техническое (техническое) задание; порядка действия государственного заказчика в случае его несогласия с ценой продукции, предложенной единственным поставщиком; порядок определения плановой рентабельности (прибыли) в цене на продукцию с 2023 года; порядок определения прогнозных цен на продукцию, иных цен и порядок их регистрации или не регистрации».

Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 сентября 2022 г. № 1658 [74], в контракт на поставку продукции по государственному оборонному заказу с 30.09.2022 включаются типовые условия, в том числе: информирование исполнителей о том, что контракты заключаются, исполняются в целях выполнения государственного оборонного заказа (согласно статьи 15.15 ФЗ о ГОЗ ответчиком по делу о нарушении законодательства в сфере государственного оборонного заказа является лицо, в отношении которого подано заявление, направлены материалы или в действиях (бездействии) которого контролирующим органом обнаружены признаки нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа: указанные лица признаются ответчиками по делу о нарушении законодательства в сфере государственного оборонного заказа с момента возбуждения дела); порядок и сроки рассмотрения сторонами предложений по внесению изменений в условия контракта (что в некоторой степени возвращает к первоначальной версии статьи 15 ФЗ о ГОЗ [75]), а также иные). Этим же постановлением внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 26.12.2013 № 1275 [76] в части примерных условий государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу.

Заключение

Ситуация, когда головной исполнитель (исполнитель) не имеет возможности выполнить государственный контракт (контракт) по ФЗ о ГОЗ в 2022 году в связи с особыми обстоятельствами, в том числе не исполняемыми со стороны третьего лица заключенными и оплаченными договорами на поставку с третьими лицами, имеет несколько последствий для третьего лица:

• 1.    Гражданско-правовое: неисполнение договора третьим лицом влечет расторжение или изменение договора в соответствии с ГКРФ, что подробно рассмотрено в статье. В этом случае обязанность третьего лица доказать невозможность исполнения договора, что, соответственно, будет основанием для доказательства невозможности исполнения государственного контракта (контракта) головным исполнителем (исполнителем).

• 2.    Административное и иное: если головной исполнитель (исполнитель) 30.09.2022 законно уведомил третье лицо о том, что договор заключен в соответствии с ФЗ о ГОЗ, то в отношении данного третьего лица может быть проведена проверка, и данное третье лицо может быть признано ответчиком согласно статьи 15.15 ФЗ о ГОЗ с соответствующими последствиями согласно главам 5.1 и 5.2 ФЗ о ГОЗ.

Таким образом законными и разумными действиями головного исполнителя (исполнителя) в отношении третьего лица в изложенной ситуации являются:

• 1.    Законное уведомление третьего лица 30.09.2022 о том, что договор заключен в рамках исполнения ГОЗ и подчиняется ФЗ о ГОЗ и подзаконным нормативным правовым актам.

• 2.    Перманентные действия головного исполнителя (исполнителя) по выполнению государственного контракта (контракта) в рамках ФЗ о ГОЗ, в том числе ежемесячное (ежедекадное, ежедневное) напоминание третьему лицу о необходимости исполнения договора, требование постоянного предоставления информации о сроках исполнения договора, сбора иной доказательной базы временной объективной невозможности исполнения договора, обращение в органы государственной исполнительной власти как федеральной, так и региональной, с просьбой о содействии в исполнении договора, иные действия.

• 3.    В случае невозможности исполнения договора третьим лицом обращение головного исполнителя (исполнителя по согласованию с головным исполнителем) в контролирующий орган в соответствии с главой 5.1 ФЗ о ГОЗ.