Теоретико-исторические особенности права публичной собственности на недвижимость в контексте управления ею

Yaroslavl State University Named after P.G. Demidov, Yaroslavl, Russia, ,

Введение . Актуальность темы исследования состоит в возможности предложить пути улучшения механизма владения, пользования и распоряжения федеральным недвижимым имуществом, в том числе посредством его предоставления в аренду. Значимость данного вопроса заключается, по меньшей мере, в следующих аспектах.

Прежде всего, по подсчётам специалистов, несмотря на активно проходящий в России с начала 1990-х годов процесс приватизации, а также продолжающееся разделение объектов публичной собственности на собственность федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, Российская Федерация как публичное образование остаётся основным собственником недвижимого имущества, расположенного на её территории, что связано, в числе прочего, с отнесением в силу закона к федеральному недвижимому имуществу основной массы природных ресурсов [1, с. 8]. Одновременно, исследователями отмечается то обстоятельство, что до настоящего времени эффективная система управления федеральной собственностью и, в первую очередь, недвижимостью, пока ещё отсутствует [2, с. 15].

Одним из наиболее распространённых способов управления федеральным недвижимым имуществом является его сдача в аренду.

Исторически аренда чужого имущества представляет собой наиболее оптимальную форму извлечения обоюдной выгоды из недвижимого имущества, поскольку собственник получает прибыль в виде арендной платы от имущества, в использовании которого у него самого необходимости в настоящее время нет, тогда как арендатор удовлетворяет свой имущественный интерес посредством пользования чужим имуществом. При этом имущество поддерживается в нормальном состоянии, обеспечиваются его сохранность и утилитарные характеристики. Соответственно, именно аренда способна стать фактором капитализации федерального недвижимого имущества и, одновременно, позволить использовать это имущество в своих предпринимательских и иных целях субъектам частного права [3, с. 214].

В последние десятилетия в Российской Федерации были предприняты попытки оптимизации управления федеральной недвижимостью путём её сдачи в аренду, в том числе, в части повышения доступа к объектам недвижимости широкого круга субъектов частного права на конкурентной основе, увеличения степени «прозрачности» конкурсных процедур, снижения потенциальных коррупционных факторов в этой сфере [4, с. 316], что однако не исключает судебные споры в данной области, а также проблемы правоприменения [5, с. 4].

Несмотря на имеющуюся юридическую литературу по проблематике как арендных отношений, так и отношений в области управления и распоряжения федеральной собственностью теоретико-исторические особенности права публичной собственности на недвижимость в контексте её передачи в аренду исследованы не были, что негативно повлияло и на эффективность норм частного права об аренде недвижимого имущества, когда такая недвижимость находится в публичной собственности [6, с. 110]. Отдельные вопросы установления и реализации прав сторон договора аренды рассматривались в гражданском праве применительно к конкретным видам объектов недвижимости. Вместе с тем, до настоящего времени в отечественной юридической науке общей концепции аренды федерального недвижимого имущества, которая бы учитывала особенности публичной собственности, не сложилось.

В разрешении этого вопроса заключается актуальность избранной темы исследования.

Методы и материалы исследования. Достижение цели работы стало возможным путём применения метода системного анализа, методов и приёмов формальной логики, обобщения и анализа юридической практики и до- стижений правовой доктрины, социологического метода исследования и иных общих и частных научных подходов, приёмов и методов.

Например, функциональный анализ позволил рассмотреть вопросы распоряжения федеральной недвижимостью в системе гражданско-правового регулирования. Среди юридических методов стал полезен метод сравнительного правоведения, благодаря которому была дана оценка достижениям юридической доктрины и законодателя в указанной сфере, историко-правовой подход, позволивший рассмотреть генезис законодательства о публичной собственности и аренде недвижимости.

Исторические тенденции изменения содержания права публичной собственности на недвижимость. Представляется, что для определения особенностей права публичной собственности на недвижимость будет полезным анализ значимых исторических тенденций понимания сути недвижимого имущества, его свойств, характеристик и состава, что в ряде случаев повлияло и на формирование современной концепции права публичной собственности на недвижимость. Одновременно, в исторической перспективе происходили значимые изменения в вопросах регистрации прав на недвижимое имущество (с одной стороны, наблюдалось обособление регистрационных институтов, а с другой стороны, происходило усложнение вопросов регистрации права публичной собственности на недвижимость – как движение по достижению «формального равенства» частной и публичной собственности) [7, с. 171], в вопросах «расщепления» права публичной собственности по иерархии его субъектов, в части появления ограниченных вещных прав, которые по объёму своих правомочий почти полностью «поглощали» само право публичной собственности [8, с. 61].

Прежде всего, на специфику права публичной собственности на недвижимое имущество, помимо уточнения подходов к объекту такого права, значительное влияние исторически оказали изменения в статусе публичного собственника.

Изначально формирование института публичной собственности строилось по двум различным моделям одновременно, что оказало влияние и на последующее понимание содержательных характеристик публичной собственности на недвижимость [9, с. 295].

В рамках первой модели некоторая обособленная часть человеческого общества (как правило, сельские сообщества, общины) отделяла тот или иной объект недвижимости в качестве некоторого «места общего пользования». Чаще всего, такими объектами были места захоронений (кладбища), территории, необходимые для отправления религиозного культа (скопища, позднее церкви), по мере развития общества и формировании соответствующих культурных запросов – памятные места, места для народных гуляний, места для сезонной торговли, дороги и тротуары и проч. [10, с. 78].

Спецификой интереса к такому объекту было его совместное использования жителями соответствующей местности для их некоторых общих целей. Возведение (обособление, если это касается земельного участка) и поддержа- ние в нормальном состоянии таких объектов недвижимости было общественной задачей и выполнялось, в том числе, путём личного налогообложения, вначале даже в форме самообложения.

В дальнейшем указанное имущество, в зависимости от тех или иных конкретно-исторических путей развития государственности, переходило либо в государственную собственность, либо в собственность местных общин (муниципальную собственность, собственность коммуны и т.п.). Существовали и исключения, когда изначально «общественное» имущество становилось собственностью той или иной сформировавшейся религиозной группы, что исторически объяснялось не только объективными причинами, но и приёмами юридической тактики согласования частных и публичных интересов [11, с. 52], которые в результате выражались во внешнем правовом акте - акте согласования права [12, с. 56] - и не могли не учитывать психологические аспекты такого рода общественно-государственной координации [13, с. 92].

Вторая модель предполагала развитие института публичной собственности по аналогии с частной (личной) собственностью.

Её суть заключалась в том, что частная (личная) собственность была изначальной, соответствовала логике обособления имущества на начальном этапе развития человеческого общества. Собственность на недвижимость сосредотачивалась в руках правителя - крупного, среднего или мелкого феодала и оставалась его личной собственностью, передаваемой лишь в пользование по различным к тому основаниям.

Позднее у феодала-правителя в зависимости от способа приобретения того или иного недвижимого имущества появилось деление собственности на личную собственность («личная уния»), неразрывно связанную с именем феодала (была приобретена по наследству, в качестве приданого, в результате завоеваний территорий другого феодала, куплена по гражданско-правовому договору и проч.), и государственно-публичную собственность («государственная уния»), которой феодал управлял (владел, пользовался и ограниченно распоряжался) лишь вследствие того, что занимал то или иное место в феодальной иерархии. В литературе отмечаются взаимосвязи фиксации за конкретным лицом - феодалом, сюзереном - прав на недвижимое имущество и порядка использования такой собственности [14, с. 35], хотя недостаток текстовых источников не позволяет привести примеры реализации указанного подхода на практике [15, с. 189], равно как не позволяет и утверждать обратное.

Ещё позднее в большинстве государств личная собственность правителя «слилась» с государственной собственностью и стала нераздельной публичной собственностью, хотя, разумеется, до настоящего времени существуют и исключения в этом вопросе [16, с. 82].

Между тем, основной интересующий исследователей аспект права публичной собственности на недвижимость - специфика такого права - с веками подвергся по своему содержанию лишь незначительным изменениям, хотя форма выражения этой специфики менялась постоянно.

В частности, представляется, что особенности публичной собственности понимались юристами ещё в древности. К числу таких особенностей в различные исторические периоды можно отнести упрощённый переход прав (длительное время – полное отсутствие регистрации прав), особенности приобретения и утраты права (длительное время – наследование правителем [17, с. 78], получение в качестве приданого, завоевание, позднее, как правило, завоевание или передача по мирному договору), особенности использования (например, «усечённая» собственность, фригольд и лизгольд в Британии, наличие целой «иерархии» пользователей), специфика объектного состава (чаще всего в публичной собственности находилась земля, а здания и строения на ней могли быть как в частной, так и в публичной собственности, в ряде случаев допускалась только публичная собственность на природные нерукотворные объекты вроде лесов, рек, объектов животного мира в естественной среде обитания), повышенная правовая охрана именно публичной собственности, нередко – неопределенность с лицами, уполномоченными осуществлять полномочия публичного собственника в отношении того или иного имущества, «концентрация» недвижимости в собственности публичного образования (основная часть недвижимого имущества традиционно относилась именно к публичной собственности), тесная связь публичной собственности с собственностью правителя (личной собственностью), а длительное время и неразделённость собственности государства и собственности правителя, «исключительность» публичной собственности (на отдельные объекты недвижимости может быть только публичная собственность), наибольшая «объектная широта» (на часть объектов недвижимости может быть только публичная собственность) и т.п.

Достаточно ярко это проявилось в Соборном Уложении царя Алексея Михайловича 1649 года [18, с. 561], причём историки полагают, что данные нормы активно применялись на практике [19, с. 189].

Та же тенденция сохранилась в Своде гражданских законов [20, с. 281]. Авторы указывают в этой связи на взаимосвязь эффективной защиты публичной собственности и эффективного управления ею [21, с. 344], полагая, что значимым фактором будет обязательная регистрация прав публичной собственности, что позволит разделить все объекты недвижимости на находящиеся в публичной и частной собственности [22, с. 43], а не относить недвижимость, права на которую не зарегистрированы, априори к публичной или частной собственности [23, с. 26].

Отдельные исторически выделяемые особые свойства публичной собственности на недвижимое имущество в том или ином виде сохранились и поныне, в том числе, и за рубежом.

Например, и сегодня объекты недвижимости, не отнесённые в силу закона или договора (сделки) к объектам, на которые установлено право частной собственности, по умолчанию считаются находящимися в собственности публичной, установление ограниченной оборотоспособности отдельных объектов недвижимости или выведение их из гражданского оборота в принципе обычно не распространяется на права публичного собственника, права публичной соб- ственности на недвижимость могут приобретаться по основаниям, недоступным для физического или юридического лица – субъекта частного права (обмен территориями по мирному договору возможен только между публичными образованиями – субъектами международного права, хотя, разумеется, не запрещена мена одного земельного участка на другой частными лицами; конфискация или реквизиция имущества происходит исключительно в пользу субъекта публичного права) и т.п.

Специфика права публичной собственности на недвижимость как следствие генезиса его содержательных характеристик. Генезис понимания права публичной собственности на недвижимое имущество обусловил существование достаточно неизменных подходов к определению специфики этого права.

Например, только в отношении публичной собственности сегодня применяются меры международно-правовой защиты, характерные исключительно для субъектов международного права (оборона территории от военной агрессии посредством применения вооруженных сил). Одновременно, поскольку государственная собственность имеет именно публичный характер и является материальной основой для функционирования самого государства, то она и объекты недвижимости, находящиеся в федеральной собственности, выведены из-под налогообложения, поскольку в противном случае это был бы «платёж самому себе». Договорное регулирование также весьма своеобычно: в силу закона представитель публичного собственника как арендодателя недвижимого имущества, например, крайне ограничен в изменении в рамках разрешения юридического конфликта с арендатором начальных условий договора путём переговоров [24, с. 22]. Существует и значительная специфика обращения взыскания на имущество публичного собственника [25, с. 72].

Более того, даже в случаях, когда те или иные специальные характеристики права публичной собственности на недвижимость и не имеют исторических аналогов, всё равно сохраняется историческое единство подхода. Из указанной особенности следуют, например, требования об эффективности использования объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, что, в свою очередь, подразумевает достаточно жёсткое регулирование вопросов использования федеральной недвижимости.

Рыночная эффективность требует вовлечения федерального недвижимого имущества в активный гражданско-правовой оборот, в том числе, в виде сдачи в аренду [26, с. 102]. Такой вид распоряжения федеральной недвижимостью подразумевает реализацию государством как экономических, так и социальных целей, что предполагает координацию публичных и частных интересов при использовании публичной собственности [27, с. 123]. Передача федеральной недвижимости в аренду и последующий контроль за её использованием являются важными разновидностями государственной деятельности по обеспечению согласования интересов государства и общества [28, с. 115], составной частью единого механизма координационного регулирования существующими процессами [29, с. 22], практикой применения права в соответствии с принципами координации [30, с. 62]. Интересно, что ещё с начала 2000-х годов на курсах обучения (семинарских занятиях) сотрудников федеральных органов власти, работающих в имущественной сфере, сдача в аренду федерального недвижимого имущества рассматривалась в виде формы координационного взаимодействия власти и бизнеса [31, с. 16].

Указанные обстоятельства прямо связаны с тем, что федеральная недвижимость в своём обороте становится значимым фактором развития рыночных отношений, основой для социально-ориентированного предпринимательства и, одновременно, экономической безопасности Российской Федерации [32, с. 14]. В результате, основными вопросами практики распоряжения федеральной собственностью путём сдачи в аренду становятся, во-первых, достижение наибольшей эффективности использования федеральной собственности как проявление общей эффективности государственного аппарата, действующего в интересах общества [33, с. 92], и, во-вторых, обеспечение полноценного контроля за выполнением хозяйствующими субъектами – арендаторами федеральной недвижимости – условий договора аренды [34, с. 65].

Использование переданного в аренду федерального недвижимого имущества должно быть подконтрольным обществу, в связи с чем за исполнением условий арендного договора призваны следить контролирующие органы и органы прокурорского надзора, а сами права на недвижимость защищаются нормами уголовного права.

Особые цели использования находящейся в федеральной собственности недвижимости предполагают также некоторую трансформацию прав собственника федеральной недвижимости: с одной стороны, например, наличия у него необычайно широких возможностей использовать недвижимое имущество в государственных и общественных интересах, а с другой стороны, эти права следует рассматривать шире, так как они включают в себя и обязанности – обязанности по эффективному использованию государственной собственности. Таких прав-обязанностей, равно как и полномочий, нет у частного собственника недвижимого имущества.

На первый взгляд, права (правомочия, полномочия) публичного и частного собственников равны, как равны вообще права субъектов в рамках объективного гражданского права, однако в реализации этих полномочий на практике у публичного собственника есть как некоторые преимущества, так и ограничения, часто являющиеся существенными. Указанные различия не нарушают формального равенства собственников, установленного Конституцией России и гражданским законодательством, а, более, свидетельствуют об особом назначении публичной собственности.

Нельзя, тем не менее, не указать и на то обстоятельство, что повышенный интерес к защите не государственной, а частной собственности в конституционном праве и законе никак не свидетельствует о некоторой (пусть даже и теоретической, в виде правового идеала) «подчинённости» интересов публичного собственника интересам собственника частного. Особенность конституционной терминологии в указанной части объясняется политико-правовой обстановкой времени принятия российской Конституции (1993 год), когда пришёл конец многолетнему примату государственной собственности, и создатели Конституции, ориентированные на идеи рыночной экономики, хотели в приоритетном порядке защитить именно частную собственность. При этом не следует забывать и о том, что необходимость охраны публичной (государственной) собственности сама по себе вытекает из целей обеспечения государственного суверенитета Российской Федерации и в дополнительных нормах не нуждается.

Те различия, которые имеют место в реальной действительности между частной и публичной собственностью на недвижимое имущество наиболее отчётливо проявляются в возможных объектах недвижимости, на которые может быть установлена частная и публичная собственность. Прежде всего, для публичной собственности характерен более широкий круг возможных объектов по самым различным причинам, например, существует недвижимое имущество, выведенное из оборота или ограниченное в нём, не поставленное на учёт недвижимое имущество (земля, иные природные объекты, недра) и т.д. В виде сопутствующих причин такого объектного различения можно указать, например, на важность какого-либо имущества (объекты природы, культурные ценности), опасность (например, в случае ядерных вооружений) нахождения такого имущества в частных руках и проч.

Вместе с тем, такие лежащие на поверхности причины необязательно будут весомыми. Например, значимые художественные ценности вполне могут находиться и в частных коллекциях (частной собственности), равно как и объекты, потенциально представляющие особую опасность для широкого круга лиц (например, электростанции), вполне могут быть частными.

Представляется, что различие в объектном составе недвижимого имущества вследствие различия в его субъекте вызвано в той или иной степени обоснованным предположением о том, что в таком случае данный объект будет использоваться наиболее эффективно именно с государственных и общественных позиций, на что и направлена деятельность органов государственной власти. По сути, речь идёт о частичном отказе от рыночного постулата о том, что наиболее эффективным владельцем имущества будет любой его собственник по той лишь причине, что это имущество оказалось сосредоточенным в его руках.

Заключение. Несмотря на широкую распространённость в национальной экономике недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, сегодня по-прежнему имеет место некоторая изначальная правовая неопределённость в отношении специфики прав публичного собственника на недвижимость. В частности, до настоящего времени в гражданско-правовой доктрине отсутствует единая концепции права публичной собственности на недвижимость, равно как нет и общепризнанного в науке и законодательстве подхода к определению предмета этого права - недвижимого имущества.

Применение историко-правового подхода к исследованию данной темы позволяет в комплексе рассмотреть генезис нескольких взаимосвязанных вопросов правового регулирования.

Именно исторические особенности формирования содержательных характеристик права публичной собственности на недвижимое имущество позволили установить важные аспекты данного права, отличающие его от права частной собственности, а именно: обязанность использовать данное имущество в публичных (общественных) интересах. Для наиболее полного выполнения такой обязанности публичному собственнику предоставляются и правомочия, не свойственные частному собственнику, и наиболее широкий круг объектов, которые могут быть в публичной собственности, но не составляют собственность частную.