Теоретико-правовые проблемы информационного обеспечения экологического управления

Всовременном информационном обществе актуализируется необходимость проведения правовых исследований информационных проблем межотраслевого характера. В концепции правового регулирования информационной сферы, разработанной более десятилетия назад, предусматривалось раз- витие системных исследований, направленных на выявление тенденций взаимодействия информационного права с другими отраслями национального и международного права [1]. К таким отраслям относится и экологическое право. Для современной правовой доктрины теоретический интерес представляют вопросы,

Как цитировать статью: Выпханова Г.В. Теоретико-правовые проблемы информационного обеспечения экологического управления // Вестник Академии права и управления. 2017. № 3(48). с. 9–15

касающиеся определения характера и форм взаимодействия информационного и экологического права в процессе правового регулирования отношений в области экологической информации, установления отраслевых приоритетов, а также пределов экологизации информационного права, развития информационной составляющей экологического законодательства.

Как справедливо отмечает М.М. Бринчук в предисловии к монография «Экологическая информация: проблемы теории и законодательства», обладание экологической информацией имеет первостепенное значение для последовательного и эффективного решения задач обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды всеми субъектами, участвующими в этом процессе. Прежде всего, такая информация необходима при подготовке и принятии хозяйственных, управленческих и иных решений, реализация которых связана с отрицательным воздействием на состояние окружающей среды. Экологическая информация необходима гражданам для защиты своих экологических прав для вмешательства в природоохранительную деятельность государства, предпринимательских структур, когда те не выполняют возложенных на них законодательством задач [2, с. 5].

Очевидна исключительная важность экологической информации для предупреждения и принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления мер при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, число которых в последнее время неуклонно растет.

По данным государственной наблюдательной сети, на территории Российской Федерации за год регистрируется в среднем около 950 опасных гидрометеорологических явлений (наводнения, засуха, сильный ветер, сильные осадки и другое), наносящих значительный ущерб отраслям экономики и жизнедеятельности населения. Такие явления зачастую становятся источником чрезвычайных ситуаций природного характера (в последние годы более 80 процентов случаев). По экспертным оценкам, материальный ущерб от опасных гидрометеорологических явлений в отдельные годы может достигать 1 процента валового внутреннего продукта [3].

Потребность в информационно-правовом обеспечении природопользования, экологической безопасности и охраны окружающей среды обусловлена рядом факторов. К наиболее важным из них относятся: объективный характер социально-экономических и экологических противоречий, усиливающихся под воздействием глобального финансово-экономического кризиса, результатом которых являются экологические проблемы; реальные и потенциальные возможности их решения с помощью экологической информации, что предопределено возрастанием ее роли и значения в условиях активного развития современного информационного общества; предусмотренное в законодательстве право граждан на экологическую информацию, включая конституционное право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, требующие создания гарантий и условий для их реализации; несовершенство законодательства в области экологической информации.

Эти и другие факторы вызывают необходимость информационно-правового обеспечения природопользования, экологической безопасности и охраны окружающей среды на системной комплексной методологической основе, разработки и совершенствования теоретико-правовой, а также нормативно-правовой базы (в том числе концептуальных подходов, категориального аппарата, законодательства, эколого-правовых мер и механизмов их реализации), адекватной общественным и государственным потребностям в экологической информации.

Экологическая информация составляет основу информационно-правового механизма обеспечения экологической безопасности, природопользования охраны окружающей среды, в составе которого необходимо выделять находящиеся во взаимосвязи доктринальную, нормотворческую, нормативно-законодательную, правоприменительную и правоохранительную составляющие. Одним из ключевых звеньев данного механизма является экологическое управление, обладающее информационным содержанием.

В доктрине экологического права по-разному раскрывается информационное содержание функций экологического управления, в том числе государственного. Так, О.И. Крассов среди функций управления в сфере охраны окружающей природной среды называл функции, имеющие выраженный информационный характер и содержание, – государственные кадастры природных ресурсов, государственный учет и регистрацию вредных воздействий на окружающую природную среду, государственный экологический мониторинг [4, с. 153-177].

Э.С. Навасардова выделяет такие функции в составе информационной функции экологического управления, включающую мониторинг окружающей среды, сбор и обобщение иной информации, прямо или косвенно связанной с состоянием природоресурсного потенциала или характеризующей экологическую обстановку, ведение кадастров природных объектов, реестров объектов, оказывающих вредное воздействие на окружающую среду или потенциально способных оказать такое воздействие [5, с. 200].

Такой подход соответствует научным позициям представителей доктрины административного права, а также теории управления. Как считает, например, В.Д. Граждан, информационное обеспечение управления реализуется через функции, в числе которых он рассматривает информационную [6, с. 84]. В условиях формирования и активного развития современного информационного общества, усиления потребностей в информации различных слоев населения, органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, расширения информационно-технологических возможностей и совершенствования информационных технологий возрастают роль и значение информационной функции государства в качестве одной из основных функций.

Вместе с тем информационное содержание имеют и другие функции. По мнению Д.Н. Бахраха, выделяющего в группе функций управления обеспечительной системы функцию информационного обеспечения, общие функции управления – это всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией [7, с. 181].

Данные научные выводы в полной мере применимы и в части информационно-правовой сущности экологического управления. Информационная природа управленческих функций в целом, находящихся во взаимосвязи и взаимодействии друг с другом, позволяет сделать вывод об информационном характере и других управленческих функций. Экологическая информация и ее источники используются в процессе управленческой деятельности в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при осуществлении всех функций управления.

Например, информационное содержание оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы обусловлено не только необходимостью обязательного использования при их осуществлении источников, содержащих сведения, относящиеся к экологической информации, но и правом граждан и общественности на такую информацию, обеспечением их доступа к ней. Информационная составляющая государственного экологического надзора проявляется, в частности, в сборе, обобщении, анализе и оценке информации о состоянии поднадзорных объектов. Информационное обеспечение данной управленческой функция позволяет создать условия для реализации права граждан и других лиц на экологическую информацию, в том числе конституционного права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, а также способствует принятию и реализации эколого-обоснованных управленческих, хозяйственных и иных решений. От информационной составляющей во многом зависит эффективность государственного, производственного и общественного экологического контроля.

Дальнейшее развитие и оптимизация информационно-правового обеспечения экологического управления требует системного подхода с использованием предлагаемого государствоведами выделения в основных функциях «субфункций» [8, с. 51; 9, с. 7] или«подфункций» [10, с.72; 11]. На этой теоретической базе в целях создания единой теоретико-правовой основы и определения общих правовых требований к информационной функции экологического управления целесообразно выделение в ее составе подфункций: кадастровой, реестровой, экологического мониторинга и др., обладающих эколого-информационным содержанием. Эти подфункции в процессе осуществления экологического управления становятся функциями, обладающими информационным содержанием, реализация которых возложена на специально уполномоченные органы исполнительной власти.

Наряду с ними необходимо определять информационную составляющую иных функций экологического управления, например, экологической сертификации, экологического прогнозирования, планирования и программирования, государственного экологического надзора и экологического контроля и др. Следует отметить, что информационное содержание функций экологического управления включает в себя не только сведения, относящиеся к экологической информации, но и источники, в которых они содержатся. При принятии управленческих решений необходим их системный анализ, который, как правило, позволяет выявить существенные проблемы, снижающие эффективность мер, принимаемых органами исполнительной власти. В данном контексте в научной литературе рассматривались, в частности, документы стратегического планирования с точки зрения их встроенности в систему экологического управления и экономику, действенности содержащихся в них методов и способов решения проблем экологической безопасности [12].

Информационную основу имеет также институциональная составляющая управленческой деятельности в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Формирование оптимальной структуры органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, обеспечивающих эффективное экологическое управление, принятие ими эколого-обоснованных управленческих решений также требуют постоянного системного сбора и анализа экологической информации.

Наиболее полно информационная составляющая отражена в функциях государственного экологического управления. Это обусловлено значительной ролью информации в сфере государственного управления. Для осуществления управленческих функций в области природопользования, охраны окружающей среды, экологической безопасности органы исполнительной власти, с одной стороны, должны располагать экологической информацией. При этом важно, чтобы характер и объем экологической информации соответствовал возложенным на них экологическим функциям, что является одним из условий эффективности государственного экологического управления. Для этого необходимо:

• -    упорядочить эколого-информационные потоки, что обеспечивается посредством установления и правового закрепления порядка сбора и предоставления сведений, относящихся к экологической информации, исполнительным органам власти, осуществляющим экологическое управление, другим уполномоченным органам исполнительной власти, например, в области государственной статистики, а также путем правовой регламентации обмена экологической информацией между органами экологического управления. Это позволяет осуществлять информационное обеспечение таких управленческих функций, как экологический государственный учет и отчетность, государственный кадастр природных ресурсов и объектов природы, экологический мониторинг, координационную функцию в этой области и др.

• -    создать и обеспечить функционирование эколого-информационных систем и банков данных, образование центров информатизации, осуществляющих эколого-информационное сопровождение органов власти при реализации ими всех управленческих экологических функций, а также информационное обслуживание предприятий, организаций и граждан, оказание им услуг по предоставлению экологической информации.

Наряду с этим органы исполнительной власти при реализации возложенных на них управленческих функций обязаны создать условия для обеспечения доступа к экологической информации пользователей – граждан, общественных организаций и объединений, обладающих правами на эту информацию в силу конституционных норм, требований экологического и информационного законодательства. Для этого первостепенное значение имеет порядок и условия предоставления такой информации.

Правовое регулирование общественных отношений, связанных сдоступом кэкологической информации, является достаточно сложным и противоречивым. Это обусловлено, с одной стороны, состоянием информационного законодательства, регламентирующего информационные отношения в целом, которое, несмотря на достаточно активное развитие в последнее время, тем не менее, не лишено недостатков.

С другой стороны, в экологическом законодательстве, содержащем требования к экологической информации, не решен целый ряд проблем, влияющих на обеспечение доступа граждан и других субъ- ектов к экологической информации. В их числе: отсутствие законодательно закрепленного понятия «экологическая информация», декларативность многих правовых норм, предусматривающих обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления по ее предоставлению, противоречивость и несогласованность положений в части ограничения доступа к экологической информации и т.д. Эти вопросы неоднократно исследовались в доктрине экологического права [13].

Правовое регулирование доступа к экологической информации осуществляется в соответствии с законодательством в области экологической информации, имеющим комплексный межотраслевой характер. Оно включает в себя, наряду с конституционными нормами, нормативные правовые акты различных отраслей (информационного, экологического, смежного с ними и иных отраслей) законодательства, содержащих правовые нормы, которые определяют порядок предоставления, получения и использования экологической информации, ее оборота, обеспечения и защиты прав граждан и других субъектов на экологическую информацию, регулируют иные эколого-информационные отношения, а также закрепляют правовые основы информационного обеспечения в целом сферы природопользования, экологической безопасности и охраны окружающей среды.

Правовую основу обеспечения доступа к экологической информации составляют конституционные нормы. Непосредственное отношение к экологической информации имеет ст. 42 Конституции РФ, которая предусматривает право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды в составе других экологических прав. Это право необходимо рассматривать во взаимосвязи с собственно информационными правами, закрепленными в ст. 29 Конституции РФ. Часть 4 ст. 29 Конституции РФ предусматривает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. В этих и других нормах заложены конституционные основы обеспечения доступа к информации о состоянии окружающей среды, а также экологической информации в целом.

В законодательном массиве в области экологической информации основной объем правового регулирования приходится на комплексные отрасли – информационное и экологическое законодательство. Они соотносятся между собой как общее и специальное (особенное), что имеет значение для определения правового режима экологической информации, обеспечения прав граждан и других субъектов на нее, в том числе права доступа.

В информационном законодательстве важная роль в обеспечении доступа к информации в целом, включая экологическую информацию, принадлежит Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [14]. В предметную область его регулирования подпадают отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации. Такая информация согласно п. 1 ст. 4 Закона может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Открытый перечень информации дает основание относить к ней и экологическую информацию.

На этой основе создается нормативная правовая база, регулирующая эколого-информационные отношения, которые выделяются в доктрине экологического права в качестве самостоятельного вида информационных отношений [15, с. 91-118].

Характерными признаками правового обеспечения таких отношений, связанных, в частности, с доступом к экологической информации, являются:

• -    вариативность их правового регулирования применительно к деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области природопользования, экологической безопасности и охраны окружающей среды, а также в смежных с ним областях;

• -    конкретизация требований для соответствующего вида экологической информации, в отношении каждого из которых перечень сведений, объем, формы предоставляемых данных, требования к документированию информации, сроки и другие условия их предоставления устанавливаются и утверждаются нормативными правовыми актами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в экологической сфере;

• -    формирование на уровне РФ и субъектов РФ нормативной правовой базы в области природопользования, экологической безопасности, охраны окружающей среды, содержащей нормы, необходимые для исполнения органами исполнительной власти, осуществляющими государственное экологическое управление, государственных функций, в том числе эколого-информационного характера. Эти и другие особенности правового обеспечения доступа к экологической информации выделяются в научных исследованиях [16].

При этом отмечается распространенность общих недостатков информационного характера правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти в административных регламентах исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) на специально уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное экологическое управление, в том числе при работе с обращениями граждан и организаций, приеме граждан по поводу предоставления им сведений, относящихся к экологической информации [16].

Для правового регулирования отношений по обеспечению доступа к экологической информации, в том числе применительно к деятельности органов экологического управления, определения особенностей ее предоставления, важное значение имеет Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [17]. Этим Законом определены основные принципы, способы, форма, базовые требования к обеспечению доступа и предоставлению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Дальнейшее развитие законодательства, предусматривающего обеспечение доступа к экологической информации, связано со специальным регулированием этих отношений. По итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года, Президентом РФ утвержден перечень поручений Правительству РФ, который включает в себя определение в срок до 1 ноября 2017 г. понятия «экологическая информация», порядка доступа к ней и отнесение такой информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационно телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных [18].

Решение этих вопросов является необходимым условием для присоединения России к Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Ор-хусской конвенции) [19], и совершенствования российского законодательства в части его соответствия положениям конвенции. На сегодняшний день она продолжает оставаться международным документом, наиболее подробно регулирующим отношения в области экологической информации. Данной Конвенцией регламентирован доступ к экологической информации; определены требования к порядку ее сбора и распространения; установлена процедура участия общественности в принятии решений в области охраны окружающей среды; предусмотрен доступ к правосудию.

Приведение российского законодательства в соответствии с положениями Орхусской конвенции потребуют определения понятия экологической информации, а также перечня (состава) относящихся к ней сведений, предусмотренных экологическим и смежным законодательством. При этом потребуется устранение пробелов и противоречий между эколо- гическим, информационным и др. отраслями законодательства в части определения правового режима сведений, относящихся к экологической информации, в том числе обеспечения открытости, доступности и своевременности их предоставления гражданам и другим субъектам эколого-информационных отношений. В процессе законотворческой работы по данному направлению целесообразно использование зарубежного законодательства, в частности, Закона Великобритании об экологической информации и информации о безопасности (1988 г.), Федерального закона Австрии об экологической информации, Закона Германии об экологической информации (2004 г.), других законодательных актов, достаточно подробно исследованных в эколого-правовой доктрине [15, с. 324-332)].

В целях совершенствования и развития законодательства в области экологической информации на системной основе представляется необходимым:

• -    разработка и принятие Федерального закона «Об экологической информации», направленного на регулирование отношений, связанных с экологической информации и ее обращением, возникающих в процессе природопользования, обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. В нем следует предусмотреть: понятие, состав, виды экологической информации иее источников,атакже виды эколого-информационных ресурсов, установив требования к правовому режиму государственных экологоинформационных ресурсов на основе публично-правовых начал регулирования; принципы правового регулирования отношений в области экологической информации (открытости, доступности, достоверности, обоснованности, своевременности, полноты и др.); право граждан и общественных организаций (объ-

• единений) на экологическую информацию, определив обязанности уполномоченных субъектов по ее предоставлению, порядок и способы обеспечения доступа граждан и других пользователей к экологической информации; порядок создания и функционирования эколого-информационных систем; порядок обмена и распространения экологической информации; требования защиты права на экологическую информацию и привлечения нарушителей законодательства к юридической ответственности;

• -    обеспечение учета в процессе законотворческой деятельности положений международных конвенций, других документов в области охраны окружающей среды, в том числе касающихся экологической информации, а также использование зарубежного экологического и информационного законодательства;

• -    использование позитивного опыта правотворчества субъектов РФ, устранение неравномерности развития регионального законодательства в области экологической информации для создания единого правового пространства на территории Российской Федерации в части информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды.

Дальнейшее развитие законодательства в области экологической информации на этой основе будет способствовать повышению эффективности экологического управления, обеспечивающего публичные и частные интересы, реализацию информационных прав граждан, юридических лиц, общества и государства.

Статья написана при информационной поддержке Справочной правовой системы «Консультант-Плюс».