Теория и практика организации заповедников в Российской Федерации

В Российской Федерации традиционной и весьма действенной формой в природоохранной деятельности является создание особо охраняемых природных территорий. 29 декабря 1916 г. Николай II подписал приказ о создании первого заповедника – Баргузинского. Создание первого заповедника на берегу озера Байкал, произошло в период Первой мировой войны, что говорит о внимании Российского государства к сохранению заповедных территорий.

В настоящее время в России функционируют сто семь государственных природных заповедников, созданию которых способствовала нормативно – правовая база, созданная в последнее десятилетие ХХ века1.

Несмотря на то, что в течение последних двадцати лет вносились изменения, направленные на совершенствование, как Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», так и смежного законодательства, правовая охрана государственных природных заповедников существенно ослабилась и позволяет осуществлять действия, приводящие к разрушению расположенных в них ценных природных объектов и комплексов.

Актуальность данной темы так же подтверждается тем, что президент РФ постановил провести в 2017 году в РФ Год экологии и Год особо охраняемых природных территорий в целях привлечения внимания общества к вопросам сохранения объектов природного наследия, а так же в связи с исполняющимся в 2017 году 100-летием создания в нашей стране первого заповедника23.

В результате анализа нормативно-правового и научного материала был выявлен ряд проблем. Во-первых, процесс создания заповедника занимает длительное время. Процедура создания рассматриваемого нами вида особо охраняемых территорий в настоящее время состоит из нескольких стадий:

• ■    учреждение заповедника постановлением Правительства Российской Федерации;

• ■    перевод земель в категорию «земли особо охраняемых природных территорий и объектов» распоряжением Правительства РФ;

• ■    создание распоряжением Правительства РФ соответствующего государственного бюджетного учреждения;

• ■    предоставление государственному учреждению в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков решением соответствующего органа государственной власти.

Очевидно, данная процедура требует значительных временных затрат, в это время на территории заповедника продолжает осуществляться

• ²    О прoведении в Российской Федерации Года особо охраняемых природных территорий. Указ Президента РФ от 1.08.2015 № 382. [Электронный ресурс]: доступ из справочно-правовой системы «ГАРАНТ». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71049964/#review( дата обращения 12.04.2017).

• ³    О проведении в Российской Федерации Года экологии.Указ Президента Российской Федерации от 05.01.2016 г. № 7. [Электронный ресурс]: доступ из справочно-правовой системы «ГАРАНТ». URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71196604/ (дата обрaщения 01.04.2017).

хозяйственная деятельность, которая может приводить к оскудению ценных природных комплексов и объектов.

Например, государственный природный заповедник «Кологривский лес» был учрежден постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 года4, однако земли лесного фонда были переведены в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов только в апреле 2011 года5!

Помимо этого, препятствием в создании заповедников выступает приватизация отдельных участков земли частными лицами, а значит, в целях возвращения приватизированных земель, возникает необходимость предпринимать дополнительные меры. Так, согласно Плану мероприятий по реализации Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 г. - заповедник Ингерманландский в Ленинградской области должен был быть создан еще в 2012 году6. В конце 2016 года заместитель директора департамента государственной политики и регулирования в сфере охраны окружающей среды Министерства природы РФ В.Б. Степаницкий сообщил, что в Минприроды РФ рассчитывают на создание Ингерманландского заповедника в 2017 году7.

Во-вторых, серьезные проблемы у российских заповедников вызывает создание и расширение уже существующих охранных зон. Согласно статье второй Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны8. Решение о создании и установлении границ охранных зон принимается Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей и арендаторов не изымаются, а используются ими с соблюдением режима ограниченного природопользования. А сами границы обозначаются на местности специальными информационными знаками и предупредительными аншлагами9.

Однако, не смотря на то, что порядок создания охранных зон государственных природных заповедников нормативно определен не у всех заповедников они имеются. К примеру, отсутствует охранная зона заповедника Богдинско-Баскучанского в Астраханской области. В связи с этим невозможно осуществлять экологический контроль за хозяйственной деятельностью близлежащих предприятий. Они в свою очередь оказывают негативное влияние на территорию заповедника: создают балки, предотвращающие сток поверхностных вод в озеро Баскунчак, при этом образуются пруды, происходит появление растительной формации, не характерной для степной растительности10.

В заповедниках «Кедровая падь», Лазовский охранные зоны либо отсутствуют вовсе, либо созданы только на незначительном протяжении границ. По мнению А.А. Лаптева их созданию препятствуют местные власти, у которых в последнее время появилась тенденция раздавать земли, граничащие с территориями заповедников охотникам, которые создают на них прикормочные площадки, строят вышки и отстреливают выходящих из заповедников зверей11.

Стоит отметить, что минимальная ширина охранной зоны государственного природного заповедника согласно Правилам создания охранных зон 2015 года составляет один километр. Очевидно, что охранные зоны заповедников, образованные ранее могут не соответствовать этому положению. Так, охранная зона заповедника «Калужские засеки» находится в пределах двухсот метров от границ самого заповедника. В связи с отсутствием полноценной охранной зоны заповедника возникла проблема массовой вырубки леса в его буферной двухсотметровой зоне.

Таким образом, проблема создания и расширения уже существующих охранных зон становится актуальной, учитывая большое влияние на живую природу загрязнения окружающей среды выбросами производства, синтетическими, не свойственными природе материалами. Однако о возможности решить ее оперативно говорить невозможно по причине элементарной бюрократической волокиты.

Нельзя не обратить внимание на нововведение, одобренное Государственной Думой Российской Федерации, ставящее под угрозу идею существования российской системы заповедников в том виде, в котором она существовала на протяжении последних ста лет. Так, согласно статье десятой ФЗ « Об особо охраняемых территориях» на части территории государственных природных заповедников могут быть созданы биосферные полигоны12. Легальное определение рассматриваемой нами категории отсутствует. Кроме того, вопросы создания, использования, целевого назначения, а также перечень видов допустимой деятельности слабо регламентированы законом.

Безусловно, имеющегося нормативного обеспечения не достаточно для правового регулирования рационального природопользования на территориях биосферных полигонов. Данная проблема приобретает еще более угрожающий характер, учитывая какие огромные территории отведены биосферным полигонам. Так, площадь биосферного полигона «Седые Саяны» Саяно-Шушенского заповедника составляет около 592 тыс.

13 га

.

Помимо этого, согласно п. 4 ст. 10 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ на территориях биосферных полигонов дозволено размещение объектов капитального строительства и связанной с ними инфраструктурой для развития туризма и спорта. Разумеется, запрещается возводить любые сооружения, их перечень строго ограничен Правительством РФ и определен для каждого биосферного полигона. Так, в Лагонакском биосферном полигоне Кавказского государственного природного биосферного заповедника по решению Правительства РФ можно строить горнолыжные трассы, канатные дороги, подъемники, дома-кордоны с сопутствующими хозяйственно-бытовыми постройками14. Однако возникает вопрос, а не приведет ли это к разрушениям природных комплексов? И не будут ли наиболее ценные особо охраняемые территории, признанные на международном уровне использованы для расширения курортной зоны?

Как справедливо отмечает М. Л. Крейндлин, внесенные в ФЗ от 14 марта 1995 года №33-ФЗ поправки противоречат поручению Президента РФ, которое было дано Правительству РФ еще в 2014 году. Так, в 2013 году Государственная Дума РФ приняла закон, предусматривающий возможность изъятия земель заповедников, а также перевод любого заповедника в национальный парк. Он был принят 28 декабря, а 31 января 2014 года Президент РФ издал указ, в котором поручил Правительству РФ внести изменения, установив фактически запрет на изъятие земель заповедников и национальных парков. Помимо этого, в Кавказском заповеднике планировали выпустить на волю леопардов. Следовательно, если участки заповедника будут застроены, а явно, что закон на это направлен, то, например, проект по реинтродукции леопардов станет бессмысленным. Леопарды, выпущенные на волю в такие условия, обречены на вымирание15.

Итак, в последнее время, в законодательство нашей страны, регулирующее вопросы создания и функционирования государственных природных заповедников вносились изменения, однако процесс деградации ценных природных объектов и комплексов продолжается. А в некоторых вопросах образовался правовой вакуум, позволяющий осуществлять действия, приводящие к их разрушению.

На основании изложенного выше представляется целесообразным:

• •    выработать стимулирующие меры по поддержке государственных природных заповедников, соблюдающих требования законодательства РФ;

• •    установить жесткие временные рамки для процедуры создания, рассматриваемого виды особо охраняемых территорий;

• •    установить исчерпывающий перечень видов хозяйственной деятельности, осуществляемых на территории заповедников вплоть до завершения процедуры их создания.

Таким образом, крайне необходимо гармонизировать российское законодательство, так как исчезновение заповедника - это не просто закрытие учреждения, это гибель живого организма.