Теория разделения властей: современная доктрина и практическая реализация

П остроение демократического и правового государства базируется на признании того, что ветви власти должны быть разделены и полностью независимы, что полностью исключит взаимовлияние органов каждой ветви власти. Только при таких условиях достигается реализация основной идеи правового государства.

В России постулат о разделении властей закреплен в основном законе страны. На нем основывается построение всей системы государственной власти. На практике же полное разделение ветвей власти еще не достигнуто, хотя их самостоятельность признается. Исследование практической реализации теории о разделении властей необходимо потому, что только на основе подобных исследований возможно последующее совершенствование доктринальных воззрений, а также изменение правового регулирования деятельности органов государственной власти. Следовательно, выбранная для исследования тема остается актуальной.

Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа современных теоретических воззрений относительно теории разделения властей в государстве и практического воплощения данной теории в системе государственных органов России, как способа выявления проблематичных аспектов и определения путей для дальнейшего совершенствования системы государственного управления. Достижение поставленной цели осуществляется за счет последовательного решения следующих задач:

• •    рассмотреть и проанализировать современные воззрения относительно теории разделения властей;

• •    исследовать правовое регулирование и практическую реализацию теории разделения властей при построении системы государственного управления в России;

• •    выявить проблемные аспекты реализации теории разделения властей и определить направления совершенствования системы управления в России.

Теория разделения властей, как одна из центральных идей теории государства и права, привлекает внимание исследователей, вследствие чего в настоящее время существует достаточно большое количество научных трудов, в рамках которых она рассматривается с различных позиций.

В числе авторов подобных работ можно отметить С.В. Кондрикова, рассматривающего теорию разделения властей как с позиции теории, так и с точки зрения практической реализации в современной России. Исследуется этот вопрос и в докторской диссертации О. Малярчук, но применительно к Республике Молдова, на примере России данная тема исследуется в кандидатской диссертации В.А. Овчинникова и Е.Е. Прокошенковой. С позиции сопоставления законодательной ветви с иными ветвями власти иссле- дуется вопрос в диссертации Е.Ю. Черкашина, с точки зрения сопоставления судебной и иных ветвей власти – в диссертации Д.В. Вороненкова.

Общетеоретической работой, в рамках которой проводится ретроспективный анализ теории разделения властей, является работа А.А. Хафизова. Можно также отметить работу Н.И. Блажич. На примере субъектов РФ тема рассматривается в работах Е.С. Дорошенко.

Несмотря на то, что тема востребована со стороны теоретиков и исследователей, в современности момент реализации теории разделения властей изучен недостаточно, что обуславливает потребность проведения дальнейшего анализа как теоретических, так и практических аспектов.

В рамках настоящего исследования автором использовались формально-правовой и сравнительноправовой методы, а также методы анализа и синтеза.

Демократическое правовое государство в современных условиях предполагает наличие государственного управления и разделения государственной власти на три ветви – законодательную, судебную и исполнительную. Разделение на три ветви власти обеспечивает достижение баланса, исключение возможности злоупотребления.

Характеризуя сущность современной теории разделения властей, теоретики, тем не менее, обращаются всегда к истории ее возникновения. При этом чаще всего среди основателей выделяется Дж. Локк в силу того, что именно он обосновал необходимость разделения властей в целях обеспечения интересов личности, а также Ш. Монтескье и его идеи взаимного сдерживания трех ветвей власти [1, с. 96-97].

Постепенно, в свете формирования представления о сущности демократии, теория разделения властей стала рассматриваться как предполагающая участие населения в аспекте осуществления контроля в отношении органов государственной власти [2, с. 284]. Наличие трех ветвей власти ориентировано на исключение возможности концентрации всего объема властных полномочий государства у одного органа или должностного лица, потому что в этом случае неизбежно возникают предпосылки для злоупотреблений и произвола даже при наличии регламентации правоотношений нормами права.

Данные теории даже на протяжении столь длительного времени сохраняют свою актуальность. Они восприняты как основополагающие при формировании идеи демократического и правового государства, при определении подходов к распределению полномочий между государственными органами и установлению способов их реализации.

Разделение государственной власти на три ветви в современном прочтении теории не предполагает полной автономии органов, потому что в опреде- ленной мере их взаимодействие присутствует, однако независимость, то есть признание недопустимости взаимовлияния, может рассматриваться как ключевой момент реализации и отправной точкой формирования правового регулирования в данной сфере.

Законодательство России основывается на идее разделения властей, о чем свидетельствует закрепление соответствующих норм в Конституции РФ с указанием на то, что каждая ветвь власти самостоятельна. Однако функции контроля в отношении каждой ветви присутствуют у главы государства, хотя формально он возглавляет только исполнительную власть.

При отсутствии полной независимости и взаимосвязанности государственных органов, относящихся к разным ветвям власти, стоит вопрос о том, насколько реально такое разделение, и это является предметом научных дискуссий. Наиболее часто существующее положение вещей подвергается критике по причине того, что не только глава государства, но и органы государственной власти, порой, имеют определенное влияние на иные государственные органы [3, с. 72].

Основываются подобные утверждения во многом на толковании конституционно закрепленных полномочий назначения и порядка одобрения кандидатов на замещение определенных должностей. Например, необходимость получения одобрения со стороны Государственной Думы Федерального Собрания РФ при принятии решения о назначении Председателя Банка России, консультирование с Советом Федерации Федерального Собрания РФ в отношении назначения федеральных министров, наличие полномочий у Совета Федерации Федерального Собрания РФ по утверждению отдельных решений главы государства (в частности, о введении военного положения), а также ряд иных полномочий, когда органы одной ветви власти принимают решения в отношении другой. В определенной мере как влияние можно рассматривать и осуществление судебного контроля, который предполагает принятие обязательных для исполнения решений в отношении иных государственных органов.

Исследователи, приходя к выводу о том, что теория властей не в полной мере реализована в нашей стране, чаще делают акцент на правовом положении главы государства, как не относящегося ни к одной ветви власти и имеющего определенные полномочия в отношении государственных органов каждой ветви [4, с. 12].

Утверждение это спорно в аспекте невозможности определения роли президентской власти в системе разделения властей. Конкретизация правового положения главы государства была осуществлена путем изменения норм основного закона страны, по- сле чего формулировки стали более определенными и позволяющими утверждать, что глава государства возглавляет именно исполнительную власть, а присутствующие у него полномочия нормотворчества не являются специфическими, поскольку данным правом обладают в пределах своей компетенции все федеральные органы исполнительной власти.

Подискутировать можно и по вопросу распространенного воззрения относительно неопределенности правового положения иных государственных органов, а именно: органов прокуратуры [5, с. 70].

Безусловно, основная функция органов прокуратуры – это надзор, но по своему характеру он не относится к осуществляемому органами судебной власти, не предполагает наличия права законотворчества, будучи ориентированным на надзор в отношении исполнения законов. Подобное толкование функций органов прокуратуры позволяет утверждать, что органы прокуратуры следует рассматривать как относящиеся к системе органов исполнительной власти.

Если отталкиваться от классической теории разделения властей, подобный подход представляется правильным, потому что классическая теория основывается не только на том, что каждая власть должна быть самостоятельной и независимой, но и на наличии системы сдержек и противовесов [6, с. 14], которая должна быть достаточно эффективной, чтобы исключить возможность неограниченности полномочий той или иной ветви власти [7, с. 309].

Можно согласиться с утверждением того, что именно такой подход обеспечивает стабильность государственной власти и государства (подразумевается правовое демократическое государство). Акцент при этом при анализе сущности разделения властей делается на том, что органы одной ветви власти не должны выполнять функции иной и наделяться соответствующими полномочиями [8, с. 31]. Сдерживание проявляется в том числе за счет наличия судебного и конституционного контроля в отношении законодательной и исполнительной ветвей власти.

Объяснить подобную ситуацию можно тем, что современные воззрения претерпели определенную трансформацию и отличны от классической, разработанной еще в дореволюционный период теории разделения властей. Исследователи делают акцент на делимости полномочий, признании того, что их передача от органов одной ветви власти государственным органам иной ветви возможна и приемлема [9, с. 27].

Кроме того, сама теория разделения властей подвергается критике, как не отвечающая современным потребностям, а также в силу того, что деление власти только на три ветви является условным, что оно может рассматриваться исключительно как основа построения государственного управления [10, с.

• 718]. В некоторых случаях отмечается, что полная независимость ветвей власти невозможна в силу того, что речь идет о единой государственной власти, органы которой должны взаимодействовать и уравновешивать друг друга [11, с. 86].

Представляется, что именно на этом, отчасти, выстраивается система государственного управления в России и передача полномочий нормотворчества органам исполнительной ветви власти.

Не оспаривая законности принятых на высшем уровне решений о том, что решения органов исполнительной власти стоит рассматривать как входящие в систему источников права России, все же следует отметить, что такой подход является скорее негативным. Во-первых, многочисленность органов исполнительной власти при условии наделения их правом нормотворчества приводит к чрезмерному увеличению источников права и усложнению как самого правового регулирования, так и правоприменения. Во-вторых, в некоторой мере дефектными становятся и законы федерального уровня, потому что их нормы – бланкетны, что также усложняет как понимание, так и толкование норм права. Полномочия нормотворчества сближают органы исполнительной ветви власти с законодательными и позволяют более определенно их разграничивать.

Таким образом, по результатам проведенного исследования можно утверждать, что изначально разработанная теория разделения властей предполагала независимость органов каждой ветви, раз- деление полномочий и признание недопустимости вмешательства.

Со временем теория, с учетом трансформации общества и представления о демократическом управлении и о правовом государстве претерпела некоторые изменения. Акцент сместился на систему сдержек и противовесов, то есть в определенной мере ограничение полномочий государственных органов каждой ветви власти, в том числе за счет реализации системы надзора и контроля.

В настоящее время в России система государственных органов предполагает разделение на ветви и разграничение функций, однако фактически присутствует определенное смешение. Оно проявляется в наличии права принимать некоторые решения, а также в перераспределении функций, наиболее наглядно проявляющихся применительно к органам исполнительной власти, которые наделены правом нормотворчества.

Не оспаривая необходимости сохранения системы сдержек и противовесов, можно утверждать, что наделение органов исполнительной власти полномочиями нормотворчества противоречит классической теории разделения властей. Кроме того, многочисленность подзаконных нормативных правовых актов осложняет правоприменение, которое можно расценивать как негативный фактор. Следовательно, в этой части подход государства необходимо пересматривать для формирования более четкой системы разделения властей, которая является обязательным признаком правового демократического государства.