Теория санкций: краткий обзор моделей

Анализ санкций предполагает учет некоторых базовых элементов, без которых сама система санкций, столь широко используемая в исторической перспективе и особенно на современном этапе, не может адекватно оцениваться, поскольку во многих исследованиях указывается, что эффективность санкций такова, что они не принуждают страну, к которой они применяются, следовать тем действиям, которые от нее ждут те группы стран, которые являются инициаторами санкций. [18, 19, 20]

Прежде всего, санкции, как инструмент принуждения, является лишь одной из разновидностью тех мер, с помощью которых одна страна может принудить другую страну к желаемым для себя, среди которых - военная сила, дипломатия и т.д. [15, 21] Поэтому говоря о санкциях, необходимо помещать из в контекст иных инструментов международной политики и оценивать их эффективность относительно и других видом международного принуждения. [8]

Необходимо учитывать, что страны и международные организации имеют множество целей и векторов действий по достижению этих целей. Поэтому санкционный механизм не исчерпывается одной конкретной целью, даже если именно ее формулируют в качестве основания для введения санкций. Таких целей может быть множество, причем не обязательно, чтобы они не противоречили друг другу.

Измеряя уровень эффективности санкций, вне зависимости от модели, которая при этом используется, следует понимать, что в международной политике ни одно решение не является полностью провальным или полностью успешным. Это следует из сложности международных отношений, где всегда имеются побочные эффекты, положительные или отрицательные. [9, 17]

При оценке эффективности санкций следует исходить не только из достигнутых результатов, например, какой экономический ущерб был нанесен стране-цели, но и то, какие ресурсы на это были затрачены, а также какой ущерб для мировой торговли введенные санкции принесли.

Парадоксальным может выглядеть то, что при всех свидетельствах низкой эффективности санкционного механизма, отдельные государства (прежде всего США) и международные организации продолжают их использовать. Но следует учитывать, что тут действует иная логика оценки - эффективность санкционного инструментария сравнивается не с его результативностью, а затратами на использование иных механизмов международного принуждения, например, военного, либо дипломатического и т.п. [15]

Важным аспектом при использовании санкций является имидж стран, которые включены в реализацию этого инструмента. Если страна формирует свой имидж как демократическая, миротворческая, то санкции являются формой поддержания этого имиджа, если они направлены против стран, которым создан противоположный образ - авторитарных режимов, совершающих преступления против других стран и собственного народа. Очевидно, что в этом случае эффективность санкций оценивается по степени укрепления имиджа, а вовсе не их результативности в достижении декларируемой цели.

Таким образом, оценка успешности санкционного механизма должна исходить из принципиальной сложности и многофакторности задачи, учета побочных эффектов и экстерналий.

Поэтому при анализе санкций недоучет высказанных аспектов санкционной политики зачастую допускаются ошибки, которые не позволяют правильно оценить их эффективность. Как отмечается в [15], можно выделить следующие ошибки.

Одна цель - сведение вводимых санкций к единственной цели, которую они должны обеспечить. При том, что зачастую эта цель декларируется открыто, следует иметь в виду, что санкции всегда имеют несколько целей и недостижение декларируемой цели вовсе не означает провала политики санкций.

Мера успеха - следует избегать однозначной оценки санкций либо как успешные, либо как провальные, в зависимости от достижения / недостижения ими цели. Как правило мера оценки санкций лежит между этими крайностями.

Единственный механизм причинности - хотя санкции и используют экономические механизмы, но они действуют и через другие - внеэкономические причинные связи, например, в социальной сфере, информационной, военной. Экономика оказывает многовекторное воздействие на страну, оказавшуюся под санкциями.

Затраты не имеют значения - невозможно оценить эффективность санкций исключительно по степени достижения поставленной цели, необходим учет тех убытков, которые породили санкции.

Заменимость - не следует рассматривать санкции как замену применения военной силы, что неявно подразумевает относительную более низкую стоимость режима санкций по сравнению с военным вторжением. Однако поддержание режима санкций также требует значительных затрат и в целом не является достаточно дешевым предприятием.

Существует достаточно много определений санкций. Однако учитывая текущий момент, когда санкции во многом утратили свое “мирное” наполнение, то есть попытки принудить какое-либо государство изменить каким-либо образом свою внутреннюю или внешнюю политику без применения военной силы, следует рассматривать санкционные режимы лишь как одну из фаз силового давления на страну-цель, то есть страну, на которую налагаются санкции. [16]

Логика санкционного давления на страну-цель подразумевает изменение в ней общего или таргетированного уровня благосостояния таким образом, чтобы принудить народные массы или оппозиционные элитные группы выступить против действующего режима и либо сменить его в ходе революции или переворота, либо заставить изменить свою политику. В последнем случае, надо понимать, что изменение политики властной группировкой все равно возможно лишь при серьезном изменении ее структуры, и, следовательно, так или иначе приведет к смене политического режима, хотя возможно и в более мягкой форме.

В теории санкций выделяются четыре основных механизма воздействия на страну-цель:

• (а)    “принуждение” - накладывание дополнительных затрат на властную элиту как основных бенефициаров экономики страны;

• (б)    “нормативная коммуникация” - элита страны-цели переубеждается в результате морального осуждения ее действий;

• (в)    “отказ ресурсов” - страна-цель лишается ресурсов для проведения своей нежелательной политики;

• (г)    “политический перелом” - возникновение в стране-цели политического кризиса / восстания / революции, что приводит к смене правящей элиты.

Существует достаточно много теорий санкций, которые можно представить в виде пяти основных направлений, описывающих взаимодействие государство - общество: либеральная теория, теория общественного выбора, институциональная, нео-веберианская и теория анализа социальных конфликтов. [16]

В целом санкции следует рассматривать как инструмент либеральной парадигмы, с точки зрения которой классическая война - иррациональность, противоречащая рационализму человека экономического. Поэтому эффективнее добиваться своих целей не военными средствами, а экономическими, поскольку государство-цель, населенное рациональными индивидами, представителями человека экономического, максимизирующими свои выгоды, столкнувшись с угрозой снижения материального благополучия, подчинится предъявляемым к ней требованиям изменить внешнюю и внутреннюю политику.

Либеральная теория руководствуется следующими положениям: экономические санкции создают давление на правительство, тем самым вынуждая его изменять свою политику; обществом правит малочисленная элита, которой безразличны страдания народа; санкции воздействуют на формирование в элите противоборствующих коалиций.

Согласно либеральной теории, человек по своей природе рационален и нацелен на максимизацию полезности от своих действий. Поэтому если санкции делают текущую политику государства-цели невыгодной, поскольку потери перевешивают выгоды, то рациональная правящая элита меняет политику в необходимом направлении, чтобы режим санкций был отменен. При этом следует отметить, что изобретение санкций является заслугой именно либерализма. Однако как показал широкий эмпирический опыт введения санкций против различных государств, они оказывались действенными лишь в трети случаев (ссылка на источник), а по другим оценкам - и того меньше.

Для объяснения в рамках либеральной теории подобных неудач были предложены концепции “перевернутого либерализма” и “коалиционного либерализма”.

Согласно первой концепции, власть в стране-цели как правило удерживается крошечной элитной группой, которой абсолютно безразличны требования общества, а потому санкции должны быть таргетированы на то, чтобы нанести ущерб не обществу, а этой элитной группе. Однако исследования показали, что эффективность целевых санкций еще ниже, чем тотальных.

Вторая концепция утверждает, что власть в стране-цели принадлежит внутренним альянсам, которые условно можно разделить на национально ориентированные и глобально ориентированные. Источником неправильной внешней и внутренней политики являются как правило национально ориентированные альянсы, поэтому надо “прицельно” бить санкциями именно по их материальному благополучию и основе их власти. При этом одновременно сохранять вне поля санкций глобально ориентированные альянсы, которые готовы менять существующий властный режим.

Недостатками данной версии либеральной концепции является то, что (а) нет чистых типов глобальных и национальных элит, все существующие коалиции в той или иной степени гибридны; (б) глобально ориентированные элиты не обязательно имеют либеральные взгляды и тем более не всегда готовы уступить давлению санкций; (в) невозможно таргетировать санкции с такой точностью, чтобы воздействовать на одни коалиции, и оставлять вне поля их действия другие, к тому же трудно прогнозировать как члены коалиции будут реагировать на санкционное давление.

Теория общественного выбора близка к положениям коалиционного либерализма. С ее точки зрения государственная политика определяется взаимодействием национальных элитных групп, которые движимы рентоориентированными интересами. Элитные группы взаимодействуют на политическом рынке, и имеют свои собственные кривые спроса исходя из тех ресурсов, которые они контролируют. Санкции при этом выступают как экзогенные шоки на политическом рынке страны-цели. Потери от санкций сдвигают кривые спроса элитных групп, сдвигая точку политического равновесия и тем самым снижая их политическое влияние.

Недостатками данной теории являются: (а) представление государства как нейтральной ареной, на которой действуют элитные группы, и которой безразлично какой группе подчиняться; (б) нет достаточного объяснения почему одни элитные группы являются более сильными, чем другие, редукционизм к экономическим интересам.

Механизм санкций работает путем сигнализирования внутренней оппозиции о внешней поддержке их политики, в результате чего: (а) оппозиция привлекает на свою сторону всех противников режима, повышая стоимость фальсификаций при выборах и удешевляя для себя стоимость коллективных действий; (б) поддержка извне повышает способность оппозиции п ривлекать сторонников, тем самым увеличивая свои материальные возможности и повышая кривую спроса на политическом рынке; (в) люди могут пересматривать свои убеждения в результате психологического воздействия, одним из факторов которых являются санкции (здесь можно вспомнить массовый отток достаточно известных компаний с российского рынка, отъезд политических и культурных акторов из страны).

Данная теория указывает на ключевой фактор успешности санкционного режима - наличие в стране-цели достаточно влиятельной компрадорской политической группировки (пятой колонны). Трудности данной теории лежат в практической плоскости - каким образом сравнивать эффективности групп и их социальную власть?

Институциональный подход в качестве ключевого понятия при анализе санкций предлагает использовать “тип режима” в государстве-цели. В первом приближении тип режима определяется величиной правящей коалиции, в

Электронный экономический вестник № 3 (июль - сентябрь 2023 года) результате чего выделяются олигархический тип, когда правящая группа является относительно небольшой, и демократический тип, когда властная группа формируется из широкой коалиции. Чем шире правящая группировка, тем больше вероятность что вводимые санкции нанесут неприемлемый экономический ущерб той группе, чья поддержка особо значима для режима. То есть демократический режим более чувствителен к санкциям, чем авторитарный.

Однако подобный подход не учитывает существование режимов, где может существовать популярная автократия, поддерживаемая народом, и олигархическая демократия, не имеющая широкой поддержки в обществе. Делались попытки более детальной типологизации, однако не удалось получить работающую модель. В целом, институциональный подход не выработал убедительных доказательств между типом режима и результативностью санкций.

При этом возникает парадокс - поскольку санкции нацелены против режимов, которые считаются недемократическими, авторитарными, то согласно рассмотренным моделям, именно такие режимы наименее чувствительны к санкциям, тогда как режимы демократические проявляют большую чувствительность к санкциям. Тогда какой смысл вводить санкции против недемократических режимов? Какие цели страна, накладывающая такие санкции, добивается от страны-цели?

В нео-веберианской модели государство не рассматривается как нейтральное поле, на котором действуют властные группировки. Наоборот, санкции опосредуются государственно-общественными отношениями, которые складываются в результате взаимодействия общественных интересов, институциональных общностей, государственной бюрократии и т.д. При этом государство озабочено не столько экономическим, сколько политическим ущербом от санкций. И политические лидеры озабочены тем, чтобы сохранить свою легитимность через поддержку со стороны ключевых общественных групп. Анализ эффективности санкций должен вестись путем их воздействия на наиболее важные общественные группы в стране-цели.

Государство имеет ряд характеристик, определяющих его способность противостоять общественному давлению: (а) автономность принятия решений, т.е. способность политиков проводить свои решения в условиях действия внутренней оппозиции; (б) способность государства кооптировать или принуждать ключевые общественные группы с помощью политических ресурсов; (в) легитимность власти, то есть насколько общественные группы признают право лидера страны управлять. Чем сильнее государство, тем выше

Электронный экономический вестник № 3 (июль - сентябрь 2023 года) его способность противостоять санкциям.

В рамках данного подхода государство рассматривается как независимый от общества игрок, которое при определенных условиях может противостоять общественному давлению. Сила государства имеет источником государственные институты, а не социальные силы, однако понятие “силы государства” не может быть описано одной величиной, это целая совокупность параметров. Данное утверждение, с одной стороны, выгодно отличает данную теорию от других, но при этом не дает однозначного и простого ответа - как повлияют санкции на государство-цель.

Для определения эффективности санкций, структуры санкций и режима санкций, необходимо совершить следующий анализ государства-цели: (а) выявить социально-политические коалиции, конкурирующие за власть, и политико-экономический контекст, в котором они действуют; (б) выявить экономическое воздействие санкций и распределение этого воздействия по различным общественным группам; (в) проанализировать стратегический ответ ключевых социальных сил на санкции, выявить политические последствия.

Неовеберианцы ратуют за глубокий исторический анализ материальных, институциональных, идеологических основ каждой страны, на которую планируется наложить санкции.

Теория анализа социальных конфликтов рассматривает государство как режим, конституированный в ходе борьбы социально-политических сил за власть и ресурсы. Процесс этот не является стационарным, поэтому наложение санкций вносит свой вклад в композицию сил, альянсов, стратегий, способствуя трансформации государства, однако необязательно в том направлении, которое государством, наложившим эти санкции, считает желаемыми. Вполне может случиться и так, что санкции сдвинут внутреннюю и внешнюю политику государства-цели в противоположном направлении.

Определенный режим поддерживается широкой правящей коалицией, которая сама по себе представляет иерархию групп, интересов, ресурсов. Чтобы поддерживать единство коалиции, используются материальные концессии союзным группировкам, идеологические проекты, либо силовое воздействие. Социальные силы при этом укоренены в исторически обусловленном политикоэкономическом контексте, а материально-экономический контекст ограничивает набор стратегий, которые может выстраивать и реализовать коалиция.

Когда коалиция приходит к власти, она реконфигурирует институты под себя, перераспределяет ресурсы таким образом, чтобы отсечь от них соперников. Таким образом институциональная структура не есть нечто застывшее, а представляет собой динамическую структуру. С другой стороны возможности коалиции ограничены структурой общества, а государственные чиновники ограничены в своим возможностях менять политико-экономическую стратегию.

Исходя из данного подхода, анализ санкций в их воздействии на государство-цель должен включать: (1) определить главные силы / линии социального конфликта, их отношения в политико-экономическом контексте перед введением санкций; (1.1) какие ведущие социально-политические силы имеются в стране-цели, их стратегии поддержания государственной власти, (1.2) какие силы противостоят правящей коалиции? (2) определить немедленное воздействие санкций на общество государства-цели, при этом не останавливаться на динамике макропоказателей, а идти глубже в анализе; (3) исследовать как материальные эффекты от санкций повлияют на социальноэкономические конфликты, изменяя их состав, власть, интересы, ресурсы, идеологии, стратегии коалиций в борьбе за власть, и как это повлияет на политические изменения.

Санкции могут изменить конфигурацию коалиций за счет: (а) особенно разрушительных санкций, которые подорвут материальную базу правящей коалиции, разрушат одни сектора экономики, стимулируют рост других, которые питают оппозиционные коалиции; (б) санкции могут изменить ресурсы правящей группы, которыми она формирует коалицию, тем самым заставляя ее проводить стратегические изменения в своей политике.

Как видно из описания данного подхода, его трудность заключается в необходимости глубокого историко-социологического анализа страны-цели, при том, что численные методы, анализ макроэкономических трендов, возникших в результате санкций в стране-цели, не являются достаточными для понимания процессов, которые происходят в этой стране, а также для прогнозирования тех шагов, которые она предпримет.

Опыт санкций в отношении таких стран, как ЮАР, Мьянма, Иран [10, 13], КНДР [1 - 7, 14], а также России [11, 12, 16] показывает, что в большинстве случаев не удалось добиться тех целей, которые страны и организации, налагавшие санкции, перед собой ставили. Более того, можно сказать, что широкое распространение санкционного воздействия на страны существенно изменяет структуру всей мировой экономики, при чем в нежелательном для нормальных экономических отношений ключе, порождая обширные “серые” зоны, которыми приходится пользоваться и стимулировать их расширение странам-целям, чтобы компенсировать негативное влияние санкций. Санкции обладают существенными негативными экстерналиями, которые не принимаются в учет при их разработке и применения против стран-целей.