Территориальное управление в России: современный социально-демографический профиль

Социально-демографические тенденции влияют как на экономический рост, выступая его стимулами или ограничителями, так и на внутреннюю стабильность и устойчивость развития государства, эффективность государственного управления, способность удерживать и осваивать огромные пространства страны и как следствие – специфику территориального управления, а в итоге на выбор сценария политического развития России.

Оптимизация демографической динамики путем разработки системы согласованных мер, направленных на улучшение количественных и качественных характеристик населения, эффективность миграционных процессов, воспроизводство человеческого потенциала, улучшение социостратифика-ционной структуры требует комплексного анализа социально-демографической ситуации, элементы которого были реализованы при проведении SWOT-анализа, в рамках исследовательского проекта «Динамика центрально-периферийной конфигурации современной России и политические механизмы оптимизации территориального управления» (ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009–2013 годы), выполняемого коллективом НОЦ «По- литический анализ территориальных систем» МГУ им. Н. П. Огарева.

В результате SWOT-анализа были выделены следующие сильные стороны социальнодемографической сферы.

Социальная ориентированность государства.

Российская Федерация, согласно действующей Конституции, является социально ориентированным государством. С 2006 г. социальная политика была объявлена приоритетом планирования государственного бюджета, а социальная ориентация регионального развития включена в основные направления долгосрочного развития социально-экономического развития [5].

Так, основными принципами социально ориентированного государственного управления в России являются:

– приоритет общественных интересов перед любыми частными (социальных слоев или групп населения, корпораций, политических партий);

– развитие экономики с учетом интересов всех слоев общества и регионов, что достигается экономическим поощрением соответствующих отраслей регионов, а также выравниванием социальных различий путем перераспределения доходов с помощью налогов;

– регулирование государством (экономически, а если необходимо, то и административными мерами) цен на жизненно важные для большинства населения товары (продовольствие, лекарства, плата за жилье, коммунальные услуги, услуги связи и транспорта, электроэнергия, газ, бензин) с учетом интересов населения и товаропроизводителей [11, с. 95].

Функции государства распространяются практически на все сферы социальноэкономической жизни. Оно устанавливает нормы и правила экономических отношений, а при необходимости непосредственно вмешивается в них. Российское государство поддерживает социально-экономическую стабильность. Роль регионов сводится к формированию запросов в этой сфере, а также исполнению директив федерального центра.

Положительная динамика социальнодемографического развития.

Характер социально-демографического развития России, начиная с 2000-х гг. во многом определялся как объективными процессами, так и бурным экономическим развитием страны. В результате произошедших изменений социально-демографическую ситуацию за последние годы в целом можно оценить как благоприятную: улучшаются показатели рождаемости и ожидаемой продолжительности жизни, понижается общая смертность, присутствует положительное сальдо миграции [9].

В последние годы умеренно растет общий коэффициент рождаемости: в 2004 г. он составил 10,4 %, в 2005 г. немного снизился – до 10,2 %, в последующие годы он увеличивается, поднявшись до 12,6 % в 2010 г. По данным оперативного учета, данный показатель за первые шесть месяцев 2011 г. составил 11,9 % против 12,3 % за тот же период 2010 г. [14].

Увеличению числа рождений на протяжении последнего десятилетия, по оценкам специалистов, способствовала благоприятная возрастная структура населения – число женщин фертильного возраста находилось в фазе роста. Однако, как свидетельствуют расчеты специалистов, положительное влияние фактора структуры исчерпало себя (табл. 1), а начиная с 2010–2011 гг. стало отрицательным [13].

Таблица 1

Число рождений в России и компоненты его изменений

Год	Число рождений	Изменение за год	Индексное разложение годового прироста
			за счет половозрастной структуры населения	за счет интенсивности деторождения
2003	1449,5	+52,6	+20,3	+32,2
2005	1457,4	–45,1	+17,0	–62,1
2006	1479,6	+22,2	+14,8	+7,4
2007	1610,1	+130,5	+12,8	+117,7
2008	1713,9	+103,8	+7,8	+96,0
2009	1761,7	+47,8	+0,8	+47,0

За последние годы в целом по стране снизился общий коэффициент смертности как вследствие демографической волны (в старых возрастах сейчас находится малочисленное поколение военных и предвоенных лет рождения), так и некоторого улучшения финансирования медицинской помощи во второй половине 2000-х гг. Этот показатель так же сильно зависит от возрастной структуры населения, максимальные значения имеют постаревшие области Центра и Северо-Запада (17–19 на 1 000 населения в 2011 г.), самые низкие – республики и автономные округа с молодой возрастной структурой: Чечня, Ингушетия и Дагестан, северные автономные округа Тюменской области (4–6) [1].

Еще один значимый социальнодемографический индикатор – ожидаемая продолжительность жизни. Вплоть до середины 2000-х гг. шел длительный период низких значений (65 лет), с 2005 по 2009 г. ожидаемая продолжительность жизни выросла с 65,3 до 68,7 года, т. е. более чем на три года [1].

При положительной динамике демографические процессы все же имеют отрицательное значение как в целом по стране, так и в региональном срезе. Однако наметившиеся положительные тенденции несколько стабилизируют социально-демографическую ситуацию.

К слабым сторонам при анализе социально-демографического фактора были отнесены:

– общий профиль социальнодемографических показателей. В последние годы демографическая ситуация в России входит в перечень наиболее острых и актуальных социальных проблем, а в результате этого занимает ведущее место в рейтинге фундаментальных стратегических целей развития страны.

Данные переписи 2010 г. показывают, что население России сократилось от 145,2 млн чел. в 2002 г. до 142,9 млн чел., т. е. на 2,3 млн чел., а по данным текущего учета сокращение еще больше – на 3,3 млн чел. [1].

На фоне сокращения численности населения происходит деформация практически всех демографических структур и институтов, обеспечивающих обществу жизненное воспроизводство человеческого потенциала. Инерция складывающихся демографических тенденций еще не исчерпала себя и, по оценкам ведущих демографов, только набирает силу. Более того, истинный размах и полнота демографических потерь не ограничиваются только количественными показателями. Одновременно с убылью населения происходит разрушение трудового потенциала страны. Происходит уменьшение занятого населения, снижается удельный вес его экономически активной части, а одновременно с этим возникают различные асимметрии на рынках труда [9];

– региональные диспропорции в воспроизводстве населения. Усугубляется диспропорция в населенности регионов. В центральных районах европейской части страны, являющихся историко-культурной основой российской государственности, на фоне резкого снижения рождаемости возрастает доля людей старших возрастов, регионы Сибири и Дальнего Востока из-за миграционного оттока продолжают терять население, в основном, рабочих возрастов [9].

В 1999 г., когда рождаемость опустилась до рекордно низкой отметки, ее снижение охватило 85 из 89 регионов – субъектов Российской Федерации, существовавших в то время. В период повышения рождаемости число регионов, в которых она снижалась, существенно сократилось. В 2009 г. рост числа родившихся отмечался в 70 из 83 регионов – субъектов Федерации, но уже в 2010 г. их число сократилось до 48. В первом полугодии 2011 г. снижение числа родившихся отмечалось в 72 регионах – субъектах Федерации, причем это снижение происходит в условиях низкой рождаемости в подавляющем большинстве российских регионов. В 41 из 83 субъектов Российской Федерации общий коэффициент рождаемости в январе-июне 2011 г. был ниже среднего по России – 11,9 % в пересчете на год, а в 42 превышал его, но лишь в немногих оставался действительно высоким – выше 20 % в республиках Чечня, Ингушетия, Тыва и Алтай (табл. 2) [14].

Таблица 2 Субъекты Российской Федерации с наиболее высоким и наиболее низким общим коэффициентом рождаемости (ОКР) (родившихся живыми на 1 000 человек постоянного населения в пересчете на год), январь-июнь 2011 г.

Регионы с самым высоким ОКР		Регионы с самым низким ОКР
Чеченская Республика	26,6	Ленинградская область	8,2
Республика Ингушетия	26,5	Тамбовская область	8,8
Республика Тыва	26,1	Тульская область	9,0
Республика Алтай	22,0	Республика Мордовия	9,0
Республика Саха (Якутия)	16,6	Воронежская область	9,4
Республика Бурятия	16,4	Пензенская область	9,5
Республика Дагестан	16,2	Рязанская область	9,6
Ханты-Мансийский автономный округ – Югра	16,1	Ивановская область	9,8
Ненецкий автономный округ	15,9	Смоленская область	9,9
Тюменская область	15,8	Псковская область	9,9

В 2011 г. общий коэффициент рождаемости различался от 9–11 на 1 000 чел. населения в областях Центра, Северо-Запада и в федеральных городах до 17–22 в республиках Дагестан, Алтай, Бурятия и Якутия, до 27–29 в Тыве, Ингушетии и Чечне. В 2005 г. различия были меньше – от 8 на 1 000 чел. населения в наиболее постаревших регионах до 19 в Тыве и 24 Чечне [1].

В настоящее время почти все регионы Поволжья теряют население. На юге и в Сибири растет только население республик с высокой рождаемостью, а на Урале – только Тюменской области за счет ее автономных округов. Бывшие лидеры роста за счет миграционного притока (Краснодарский край, Белгородская, Калининградская области) резко замедлили темпы или даже сокращают численность населения [1].

Региональная дифференциация по уровню общей рождаемости связана как с различиями в интенсивности рождаемости, так и со спецификой возрастной структуры населения (регионы европейской части с более старой возрастной структурой населения отличаются более низкими показателями, чем Северный Кавказ, Сибирь и Дальний Восток, население которых по возрастной структуре моложе).

Российская Федерация отличается высокой степенью территориальной дифференциации экономических, социальных и этнических процессов. Все это и многое другое сказывается на демографическом поведении многонационального населения России, внося существенную дифференциацию в характер демографических процессов, влияет на глубину депопуляции, охватившей большинство регионов страны;

– плотность населения. Российская Федерация – самая большая по площади страна мира. Она занимает большую часть Восточной Европы и Северную Азию. Однако с точки зрения понятия «эффективная площадь», т. е. территория, пригодная для жизни людей, Россия находится на пятом месте. При этом российская «эффективная площадь» – самая холодная в мире. Вследствие этого Россия – страна с очень низкой плотностью населения, которая составляет 8,7 чел./км2. На обширных территориях севера страны, в Сибири и на Дальнем Востоке (около 60 % площади России) плотность населения не превышает 3 чел./км2. Эти территории характеризуются очаговым расселением, которое оставляет незаселенными большие пространства тундры, северной, сильно заболоченной средней и южной, а также горной тайги. В Ненецком, Ямало-Ненецком, Долгано-Ненецком, Эвенкийском, Чукотском автономном округах и

Республике Саха плотность населения колеблется от 0,03 до 0,3 чел./км2 [8, с. 478].

При рассмотрении плотности населения по экономическим районам России специалисты выделяют такую закономерность – в наиболее крупных по площади регионах самая низкая плотность населения. Так, самая высокая плотность – в Центральном экономическом районе (61,9 чел./км2), площадь которого 483 тыс. км2, в то время как в Северном районе с плотностью населения 4,0 чел./км2 площадь 1 466,3 тыс. км2, в ЗападноСибирском (плотность 6,2 чел./км2) – площадь 2 427,2 тыс. км2, в Восточно-Сибирском (2,2 чел./км2) – площадь 4 122,8 тыс. км2 и в Дальневосточном (1,2 чел./км2) – площадь 6 215,9 тыс. км2 [7];

– неустойчивость стратификационной структуры российского общества, углубление социальной и имущественной дифференциации. Изменения, произошедшие в России за последние несколько лет, не могли не сказаться на стратификационной структуре общества. Эти изменения обусловлены целым рядом причин различного характера. Современная ситуация, когда общество находится в состоянии переходности, становления, характеризуется неустоявшейся системой общественных отношений. Нет достаточной четкости в социальной дифференциации и соответственно в определенности индивидуальных и групповых интересов.

Социальная структура современного российского общества характеризуется крайней социальной неустойчивостью как на уровне процессов, происходящих внутри социальных групп и между ними, так и на уровне самосознания личностью своего места в системе социальной иерархии. Идет активный процесс «размывания» традиционных групп населения; происходит становление новых видов межгрупповой интеграции по формам собственности, доходам, включенности во властные структуры, социальной самоидентификации.

Основой имущественной стратификации населения является его дифференциация по уровню доходов и потребления. Важную роль в углублении дифференциации денежных доходов и потребительского поведения населения играют увеличение разрыва между уровнями заработной платы работников в ведущих и депрессивных отраслях экономики, опережение темпов инфляции над индексацией денежных доходов населения и т. д. Воздействие совокупности этих факторов приводит к увеличению разницы в доходах самого бедного и наиболее богатого населения, усилению поляризации общества.

Ключевые различия в социальноэкономической структуре российских регионов проявляются в численности бедных и богатых слоев и зависят от уровня экономического благосостояния региона и его населения. Так, максимальные доли наиболее состоятельных слоев наблюдаются в структуре Тюменской области, наименее обеспеченных – в структуре Смоленской и Ульяновской областей, Республике Карелия, Чувашской Республике. Структура населения, например, Курской области в общих чертах отражает средние для российского общества показатели [9];

– территориальная социальная поляризация. В последние 15 лет происходит углубление территориальной социальной поляризации. Ее основными критериями в российском обществе выступают власть и собственность, при этом «господство во властном (политическом) измерении неравенства одновременно отражает доминирующую позицию в экономическом измерении» [12, с. 116].

Контрастность развития хорошо прослеживается при сравнении ряда социально- экономических показателей у разных регионов России (табл. 3) [9].

Таким образом, межрегиональная разница, например, по среднедушевому денежному доходу составляет 6–7 раз. В советский период регионы лидеры опережали аутсайдеров в 2–4 раза [4];

– качество жизни. Глубокие преобразования в социальной и экономической сферах, происходившие не так давно в российском обществе, привели к серьезным изменениям как в характеристиках его жизнедеятельности, так и в общественном сознании. Национальный конгресс «Качество жизни и здоровья», Российский национальный институт здоровья и ряд подобных организаций сообщают о катастрофичности сложившейся ситуации. Россия вступила на путь рыночных реформ, не имея достаточно подготовленной концепции и обоснованного механизма преобразований. Их отсутствие сделало страну уязвимой перед целым рядом неизбежных дестабилизирующих процессов.

Глубокие преобразования в социальной и экономической сферах без подготовленной концепции и обоснованного механизма преобразований, постоянное углубление экономического кризиса и ряд других обстоятельств привело к ухудшению качества жизни населения России и в первую очередь его основных составляющих: уровня жизни,

Таблица 3

Показатели уровня жизни населения по отдельным регионам России, 2009 г.

Регион РФ	ВРП (млн руб.)	Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников организаций (руб.)	Уровень безработицы (% от трудоспособного населения, 2008 г.)	Среднедушевой денежный доход (в месяц, руб.)
г. Москва	7 157 536,8	33 358,0	0,9	41 891
Ямало-Ненецкий автономный округ	651 871,4	46 480,5	5,7	38 900
Тюменская область	2 899 567,1	34 773,0	8,0	27 553
Республика Саха (Якутия)	329 679,6	26 532,6	9,0	21 279
Московская область	1 530 623,0	23 341,8	2,8	20 754
Архангельская область	323 026,5	14 095,7	7,0	17 218
Республика Дагестан	265 092,1	9 125,3	13,4	13 806
Ульяновская область	152 627,4	11 731,4	7,3	10 770
Республика Мордовия	92 855,1	10 937,2	2,4	9 736
Республика Мари Эл	68 768,0	11 374,4	9,2	9 210
Республика Калмыкия	23 898,8	10 848,7	16,0	7 097

образа жизни, продолжительности жизни и состояния здоровья. Собственный специфический комплекс показателей, свидетельствующий о деградационных изменениях всех сторон жизни, сформировался в каждом субъекте Российской Федерации.

Прямым следствием глубоких негативных изменений качества жизни населения стала длительная стагнация неблагоприятных демографических процессов и современный демографический кризис. В рейтинге стран по индексу развития человеческого потенциала Российская Федерация занимает 66-е место [3].

Все это приводит к реальным угрозам в сферах безопасности личности, устойчивого развития регионов, политической стабильности и в итоге – к угрозе национальной безопасности России, дальнейшему социально-экономическому развитию страны.

Помимо акцентированных, исследователи выделяют следующие социальнодемографические тренды пространственного развития России, препятствующие устойчивому развитию ее территорий [2; 6; 10]:

– в регионах, обладающих значительными экономическими ресурсами для модернизации, живет четверть населения, в аморфных «середняках» – почти 2/3, в слаборазвитых регионах – 10–15 % населения страны;

– Россия недоурбанизирована, слаба городская (достижительная) культура: 38 % населения живет в городах с населением свыше 250 тыс. чел., которые оказались наиболее адаптивными и жизнеспособными в переходный период, 36 % – в сельской местности, поселках и малых городах с минимальными ресурсами для модернизации;

– в стране сформировалась иерархическая система городов-центров, способных транслировать импульс модернизации на менее крупные города и окружающую периферию, однако зоны их модернизирующего влияния не способны охватить всю страну; в России очень мало городов, особенно крупных;

– велика и усиливается пространственная и поселенческая поляризация человеческого капитала в виде зон модернизации и деградации;

– центр-периферийный характер внутренних миграционных потоков. По данным Росстата, за 2010 г. миграция в пределах России составила 62,464 чел. (в 2004 г. она составляла 41,793 чел.); межрегиональная миграция значительно превышает внутрирегиональную – 52,827 чел. и 9,637 чел. соответственно. Вектор внутренних миграционных потоков продолжает носить так называемый центро-периферийный характер: трудоспособное население покидает менее развитые регионы и концентрируется в крупных городах.

Ограничениями нивелирования негативных тенденций выступают:

– недостаточно высокий уровень индикативного и индирективного планирования социальной политики, механизмов планирования социально-экономических процессов;

– решение ряда социальнодемографических проблем (выравнивание рождаемости, снижение смертности и др.) связано с инерционными, долгосрочными и экономически затратными факторами (изменение репродуктивных установок, решение проблемы обеспеченности жильем, снижение уровня хронических заболеваний в целом и трудоспособного населения в частности и др.);

– акцентирование стимулирования рождаемости без активного развития альтернативных средств решения проблем, например, кредитной политики;

– процесс роста финансирования здравоохранения не параллелен стимулированию изменения образа жизни населения, отношения к собственному здоровью;

– пространственная протяженность усиливает влияние природно-географических условий на социально-демографическое развитие. Например, так называемый «северовосточный градиент» – снижение продолжительности жизни в направлении с юго-запада на северо-восток и др.

Ситуация осложняется тем, что предпринимаемые государством меры по стабилизации оказываются эффективными в динамично развивающихся регионах и не имеют особого положительного потенциала в кризисных с точки зрения социальнодемографического фона субъектах. На- пример, с 2007 г. начали действовать меры государственной демографической политики по поддержке рождаемости с помощью «материнского капитала». Данное стимулирование сильнее повлияло на прокреативное поведение сельского населения: его суммарный коэффициент рождаемости, который и так был выше, вырос за 2006–2009 гг. с 1,6 до 1,9. Максимальный рост показателя для сельского населения имели республики Саха-Якутия (с 2,3 до 2,7), Бурятия (с 2,0 до 2,4), Коми (с 1,9 до 2,3), Удмуртия и Хакасия (с 1,8 до 2,2), в их сельском населении преобладает титульный этнос. Если сравнивать показатели для всего населения региона, то наиболее заметно выросли показатели республик с более поздним демографическим переходом и повышенной рождаемостью: Чечни – с 2,8 до 3,4, Тывы – с 2,0 до 2,8, Алтая – с 1,9 до 2,4, Дагестана и Карачаево-Черкесии – с 1,6 до 2,0 [1]. Таким образом, демографическая политика в первую очередь стимулировала рост там, где рождаемость и так была выше, тем самым временно усиливая уже имеющиеся региональные различия.

Проведенный SWOT-анализ позволяет сделать следующие заключения:

– сфера территориального управления в контексте социально-демографической специфики, характеризуется как проблемная, содержащая остро традиционные и остро актуальные вопросы, затрагивающие не только отдельные аспекты, но также являющиеся как бы экзистенцией территориального развития и выступающие вызовом для всей политической системы России;

– в целом социально-демографический фактор двойственен, а его составляющие имеют противоположную направленность. Во-первых, многие показатели одновременно могут выступать в разных оценочных зонах. Во-вторых, встроенность негативных тенденций в сильную сторону или возможность развития снижает общее функционирование всех элементов вплоть до превращения сильной стороны в слабую или потенциальную проблему;

– ряд характеристик, например диспропорции, можно отнести одновременно ко многим выделенным факторам анализа – диспропорции в населенности регионов, диспропорции в воспроизводстве населения, диспропорции миграционных потоков и др.);

– к потенциальным сильным сторонам нередко относится положительная динамика отдельных показателей (например, общий коэффициент рождаемости) при общей негативной картине;

– потенциальные угрозы в большинстве случаев носят системный характер, тогда как потенциальные возможности представляют вариант для выравнивания отдельных проблемных аспектов или нейтрализуют барьеры и угрозы частного характера, в связи с чем они не имеют резко положительного заряда;

– имеющиеся ресурсы и возможности для преломления негативных социальнодемографических трендов одновременно являются источниками новых долгосрочных проблем. Например, стимулирование миграции для выравнивания диспропорций в населенности регионов заведомо ставит социально-экономические и политические вопросы ассимиляции мигрантов, к эффективному решению которых российское государство не готово.