Территориальный аспект управления

Осуществляемые в настоящее время в России экономические реформы акцентируют внимание на территориальном аспекте управления, что выявляет актуальность его модернизации, т. е. обновления. В связи с этим на региональный уровень переносится вся ответственность в разрешении проблем реформирования экономики, от успешности проведения которых будут зависеть и результаты социально-экономического роста страны в целом. В практике управления хозяйством стран с рыночной экономикой успешно используются достижения плановой науки, например, аспекты директивного планирования как одного из инструментов системы административного управления. В связи с этим необходимо проанализировать все стороны накопленного опыта и разработать новую систему управления территориальным социально-экономическим развитием с учетом требований реформирования.

Функционирование современного механизма территориального хозяйствования должно опираться на два взаимосвязанных принципа – ответственности и самофинансирования. Соблюдение первого принципа заключается в возможности принятия органами власти решений в пределах своей компетенции по всем вопросам разработки и проведения социально-экономической политики на подведомственной территории. Принцип самофинансирования предполагает формирование в регионе такой финансовой базы, которая смогла бы обеспечить возможность реализации принятых решений. Поэтому в настоящее время сущность управления социально-экономическим развитием регионов состоит в целенаправленном воздействии органов управления на все субъекты хозяйствования, при этом необходимо добиваться баланса имеющихся интересов сторон, обеспечивающих повышение качества жизни населения, при условии полной экономической ответственности партнеров.

По своей сути, именно из управления социально-экономическим развитием территорий вытекают задачи регионального управления. Причем главная из них заключается в разработке и реализации социально-экономической политики с учетом специфики существующего этапа экономического реформирования. В данном случае органы власти сохраняют за собой ответственность за решение задач комплексного социально-экономического развития подведомственной территории, в том чис- ле задачи ослабления негативных последствий политического и экономического реформирования для всего населения.

Понятие «обновление» означает прогрессивную направленность изменений рассматриваемого объекта, а также их временную последовательность и преемственность. По своей сути оно включает в себя содержание таких категорий, как развитие, изменчивость, качество, количество, система, структура и ее элементы. С учетом этого термин «обновление управления» означает процесс модернизации и реконструкции отдельных звеньев, методов и инструментария системы управления с целью повышения ее эффективности. При этом существенно будут изменяться организационная и кадровая структуры управления. Следует отметить, что обновление может быть как частичным, так и комплексным, и должно осуществляться поэтапно.

В условиях реформирования экономики особое значение приобретает решение вопросов обновления регионального управления, организующего главную сферу жизнедеятельности человека, – материальное производство, где без коренных изменений в характере, содержании, условиях и уровне использования мотивов, без организационных мероприятий, затрагивающих интересы каждого члена, преобразования будут носить разрушительный характер. В связи с тем, что в настоящее время возрастает значение обновления форм территориального и государственного управления, применение региональных экономических рычагов, стимулирующих развитие экономики предприятий, будет способствовать кардинальному изменению системы управления регионов и страны в целом.

На региональное развитие влияет ряд внешних и внутренних факторов из-за сложной структуры экономики региона, социальной неоднородности, множества экономических и социальных связей. Большое влияние на структуру экономики и ее потенциал оказывают географические, территориальные, демографические, транспортные и другие особенности, определяющие специфику экономики и структуру управления каждого региона. Функционирование механизма обновления системы управления на региональном уровне должно быть связано с переходом социально-экономической сферы в режим сначала устойчивого, а затем и динамичного развития через раз- работку и реализацию специальных программ стратегического регионального, муниципального и местного управления. При этом главной целью такого обновления управления является объединение инновационной деятельности, осуществляемой в отдельных «точках роста» на данной территории, в один организационно оформленный управляемый процесс.

Развитие любого объекта является особым видом изменений, отличающихся качественными преобразованиями, приводящими к возникновению чего-то нового. Поэтому развитие регионального управления – это комплексный процесс преобразований его экономической, социальной, пространственной, политической и духовной сфер, который, как следствие, приводит к изменениям условий жизни человека. Социально-экономическое развитие территории представляет собой процесс, происходящий как в самом регионе, так и в стране в целом под воздействием всевозможных внешних факторов – исторических, географических, ресурсных, демографических и других. В связи с тем, что это развитие является также и процессом субъективным, происходящие изменения вызываются действием управленческих мер со стороны регионального и федерального уровней руководства.

Для развития системы регионального управления и реализации условий постоянного обновления механизма управления необходимо использовать новые, нетрадиционные подходы. Поскольку в настоящее время происходит активная интернационализация экономических связей, развитие технологий, информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конкуренции организаций и государств, происходящие перемены требуют адекватной и своевременной реакции на них. Указанные тенденции оказали влияние и на региональное развитие, где стали постепенно меняться факторы и принципы взаимодействия разных уровней власти, условия социально-экономического существования территорий и сама парадигма развития. Поэтому формирование нового направления в экономическом развитии регионального управления становится объективной необходимостью, в связи с чем возникает потребность в изменении базовой модели территориального взаимодействия, так как она уже не соответствует новым условиям развития общества.

Происходит постепенный переход от традиционной административной системы управления, в которой основным рычагом воздействия было инструктирование, к новой модели менеджмента, где центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата, т. е. коучинг. Так, в практику управления регионами проникают методы количественного анализа результатов, в частности, оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

При формировании новой модели управления начинают изменяться процедуры контролирования. Так, вместо тотального бюрократического контроля должен осуществляться мониторинг со стороны населения, проводимый непосредственно или при помощи общественных организаций и средств массовой информации. В условиях децентрализации управления такому контролю необ- ходимо быть более тщательным, приближаться к непосредственным исполнителям и в значительной степени осуществляться ими самими. Внимание должно уделяться постановке целей и задач, разработке инструментов их достижения, измерению результатов, а также оценке их эффективности. Концепция повышения эффективности деятельности находится в основе любого реформирования и реструктуризации, несмотря на то что она не всегда в полном объеме может быть применима к деятельности региона, в отличие от коммерческого предприятия, где она представляет собой стратегическую цель [1].

В настоящее время зарубежный опыт свидетельствует о необходимости применения подходов, которые повышают эффективность использования бюджетных средств [2]. В связи с этим интерес вызывает применяемая в деятельности организаций общественного сектора в Великобритании концепция Value for money (ценность за деньги), ставшая ключевым моментом в повышении продуктивности труда этих организаций. Смысл концепции заключается в том, что в каждом конкретном случае объем вложенных средств должен сравниваться с полученным полезным эффектом (результатом).

Примером успешного использования приемов менеджмента коммерческих организаций в государственной службе также является стратегическое управление, методы которого начинают применяться при осуществлении антикризисных мер в регионах, при управлении инвестиционной деятельностью или масштабными инфраструктурными проектами. В связи с тем, что стратегическое управление представляет собой управление развитием, в ходе которого объект может приобрести новые черты в уже имеющихся структурных связях либо при построении новых, структурная перестройка в данном случае становится основным критерием развития объекта управления. Необходимо также учитывать, что развитие как таковое всегда предполагает одну или несколько целей, которые и определяют его направленность. При этом говорят о прогрессе в том случае, если такая тенденция положительна, и о регрессе или деградации – если она отрицательна.

Специфика территорий должна учитываться при осуществлении общероссийской, инвестиционной, финансовой, социальной и внешнеэкономической политики, разработке специальных программ проведения реформ в регионах с особыми условиями. При этом комплекс форм и методов реализации региональной экономической политики необходимо дифференцировать применительно к различным типам регионов. В связи с этим важность региональной экономической политики для России определяется:

• –    ландшафтным и геологическим разнообразием страны, влияющим на особенности хозяйства в различных ее частях и дифференциацию издержек природопользования;

• –    масштабностью пространства России, для контролирования и обустройства которого требуются большие дополнительные затраты, увеличивающиеся по мере освоения северных территорий;

• –    замедленным прохождением экономических реформ, особенно в периферийных и отсталых регионах;

• –    неравномерным освоением и экономическим развитием регионов, нуждающихся в особом экономическом подходе со стороны государства;

• –    демографическими диспропорциями, сложившимися в результате депопуляции населения в некоторых регионах (на Дальнем Востоке, в Нечерноземье и др.), а также миграционными процессами, вызванными распадом СССР и кризисными ситуациями внутри самой России (на Северном Кавказе, Крайнем Севере и т. д.);

• –    сложностью этнического и конфессионального состава населения страны, обернувшейся в отдельных регионах разделением по национальному и религиозному признакам;

• –    экономической напряженностью в отдельных регионах, доходящей до объявления отдельных территорий зонами экологического бедствия;

• –    формированием региональных рынков в условиях экономической самостоятельности районов, включая внешнеэкономические отношения и их объединение в ассоциации экономического взаимодействия.

Распад СССР и становление России вызвали существенные изменения в геополитическом положении страны. За новыми границами государства остались важные источники минерального сырья – титановых, марганцевых, урановых руд и других полезных ископаемых. Страна лишилась предприятий, обеспечивающих экономику прокатом черных и цветных металлов, многими видами машиностроительной, химической и иной продукции, а также важных транспортных выходов на мировые рынки, включая большинство крупных портов на Черном и Балтийском морях. Четверть всех регионов России приобрела приграничный статус, в связи с чем для них стали актуальными проблемы изменения специализации и структуры производства, товарообмена с сопредельными государствами, а также проблемы миграции населения и трудоустройства беженцев.

Существуют объективные сложности при разработке типологии регионов России. Прежде всего – это трудность выделения благополучных и неблагополучных (депрессивных и отсталых) регионов, и их места в региональной политике государства. В настоящее время практически каждый субъект Федерации может быть отнесен по тем или иным характеристикам к нуждающимся территориям. В связи с этим депрессивность и отсталость региона должны оцениваться сравнительной характеристикой по отношению к состоянию других регионов, социально-экономическая ситуация в которых неблагополучна и может изменяться во времени. Изначально при проведении региональной политики в западных странах не обращали внимания на типы регионов, что на первых этапах стало одной из причин неэффективности государственного регулирования экономического развития территорий. Осознание необходимости различных подходов к отсталым и депрессивным регионам появилось лишь к 1966–1968 гг. [3].

К депрессивным относятся регионы, переживающие глубокий экономический кризис, проявляющийся в спаде производства, длительное время находящиеся в фазе застоя, сохраняющие низкие темпы производства. Ранее такие территории входили в число лидирующих по уров- ню своего развития. Они характеризуются высоким уровнем накопленного производственно-технического потенциала, который в силу определенных причин (большой изношенности основных производственных фондов, отработанности месторождений и др.) не может быть использован без коренной реконструкции. Депрессивные регионы отстают по главным социально-экономическим параметрам развития от средних по стране, характеризуются высоким уровнем безработицы, наличием свободных производственных мощностей, отсутствием или слабым развитием новых видов деятельности. Не получая финансовой и экономической поддержки, исчерпав внутренние источники экономического развития, они со временем утрачивают производственный потенциал и квалифицированную рабочую силу. В результате снижаются доходы и уровень жизни населения, сокращается налогооблагаемая база и поступления в бюджет, что влечет за собой падение уровня социального обслуживания. Регион утрачивает свои позиции среди других регионов страны по параметрам социально-экономического развития и может перейти в разряд отсталых.

Отсталый (слаборазвитый) регион отличается низким уровнем развития социальной и экономической сфер, сырьевой специализацией, слабым развитием инфраструктуры, низким образовательным и профессиональным уровнем рабочей силы, недостаточной диверсификацией хозяйства и уровнем занятости населения, социально-экономической, политической и культурной отсталостью. Такой регион не обладает инвестиционной привлекательностью, так как существует высокая степень риска для предпринимательской деятельности. Критерием отнесения региона к категории отсталого является низкий уровень производства на душу населения, низкие реальные душевые доходы, неразвитость социальной и производственной инфраструктур. Такие регионы никогда не влияли на экономику страны, часто расположены на периферии [4].

Границы депрессивных и отсталых регионов могут не совпадать с границами республик, краев и областей Российской Федерации. Как правило, территории традиционно отсталых регионов охватывают один или несколько субъектов Федерации. При разработке и реализации мер государственной поддержки для упрощения процедуры целесообразно выделять контур депрессивных и отсталых регионов, который будет совпадать с границами субъектов Федерации, административных районов и городов. При этом экономическая политика по отношению к отсталым регионам должна быть как краткосрочной (социальная поддержка населения, поощрение малого предпринимательства), так и долгосрочной (создание условий для роста экономики и развития предпринимательства), что должно проявляться в строительстве объектов инфраструктуры и проведении активной инвестиционной политики. Среднесрочная экономическая политика в депрессивных и относительно благополучных регионах должна быть направлена на обеспечение хозяйственной стабилизации и экономического роста, связанных с конверсией оборонных и гражданских видов деятельности, с внедрением передовых технологий, модернизацией обрабатывающих производств и инфраструктурных сис- тем. Особую категорию регионов – объектов региональной политики – составляют приграничные регионы, причем они могут быть как проблемными, так и перспективными с точки зрения экономического роста.

Еще одна категория регионов, которую используют при реализации региональной политики, – старопромышленные, где профилирующие виды деятельности в силу научно-технического прогресса и изменений спроса потеряли рынок сбыта, стали убыточными и либо полностью прекратились, либо находятся в стадии стагнации [5]. В связи с тем, что наиболее эффективным способом преодоления проблем таких регионов является преобразование структуры их экономики еще в тот период, когда положение регионального хозяйства стабильно, в ряде стран они включаются в сетки регионов финансового стимулирования независимо от результатов анализа социально-экономических показателей [6].

Доведение кризисных территорий до уровня относительно благополучных должно проходить параллельно с государственной поддержкой хозяйственного развития регионов двух типов, которые выделяются по их стратегическому значению для экономики страны.

Первый тип – регионы, которые могут выполнить функции полюсов роста и быстро выйти на новый уровень своего развития, способствуя перелому негативной ситуации в стране, и стать центрами появления новых хозяйственных отношений, инновационных проектов. Структурная перестройка экономики индустриально развитых регионов и крупных городских агломераций является стратегической задачей регионального развития, так как здесь быстрее всего могут получить развитие наукоемкие производства и увеличится мощность экспортного потенциала. Экономическая политика в отношении таких регионов должна заключаться в системе государственных гарантий частному и иностранному капиталу, в долевом участии при финансировании эффективных и быстроокупаемых проектов.

Второй тип – проблемные регионы, представляющие федеральный интерес из-за своих природных ресурсов и геополитического положения (Тюменская и Сахалинская области, Республика Саха и др.). В ходе перестройки произошло нарушение хозяйственных связей, поэтому экономический и социальный кризис здесь быстро достиг критического уровня, так как функционирование экономики находится в зависимости от поставок топлива, продовольствия, оборудования и других товаров. Эти регионы ориентированы на сырьевые виды деятельности, имеют отсталую социальную сферу, низкое качество жизни населения (за исключением получающей большие доходы от добычи нефти и газа Тюменской области) и деградировавшие экосистемы в местах интенсивной добычи природных ресурсов. В связи с тем, что производимая продукция часто имеет стратегическое значение, проблема поставок должна решаться не только рыночными методами, но и с помощью государственной поддержки.

Интернационализация и глобализация экономики приводят к унификации национальных систем административно-территориального и экономического районирования, формированию транснациональных или трансгосударственных регионов, которые возникают, как правило, на территориях, смежных с территориями других стран и обладающих сходными физико-географическими и хозяйственными условиями. Этот процесс получил наибольшее развитие в рамках Европейского союза, где статистическое бюро (Евростат) применяет многоуровневое территориальное деление. Таксономической основой региональной политики ЕС является деление территорий в соответствии с единой Номенклатурой территориальных статистических единиц (НТСЕ–NUTS). Так, территориальная единица называется НАТС (nats – nomenclature of territorial units for statistics). Эта классификация была введена в Европе в 1970-е гг. с целью создания универсальной системы сбора, анализа и сравнения статистических сведений для территориальных единиц различных стран. NUTS предусматривает пять уровней иерархии – три региональных и два местных. В 1995 г. территория ЕС включала 77 регионов первого ранга (НАТС-1) – это субъекты федерации, автономные образования и крупные регионы (в 15 странах). Регионы второго ранга (НАТС-2) – провинции, департаменты и правительственные округа (всего 206). Регионы третьего ранга (НАТС-3) – графства, префектуры и т. п. (всего 531); 1 074 – объекты четвертого ранга и около 99 тыс. – объекты пятого ранга.

Кроме того, в Европе образуются так называемые еврорегионы, включающие территории сопредельных государств. Например, еврорегион «Сарлотлюкс» включает Саар (ФРГ), Лотарингию (Франция) и государство Люксембург. Баренцрегион был создан для совместного использования ресурсов Баренцева моря и прилегающих к нему территорий с целью координации экономической деятельности на Европейском Севере, куда включаются Россия, Финляндия и Норвегия. В еврорегион «Нейсе» входит ряд восточных земель ФРГ, западные воеводства Польши и западные округа Чехии (все они расположены вдоль реки Нейсе). Еврорегионы имеют свои органы управления и права, частично выходящие за рамки юриспруденции государств, особенно в ЕС. Приграничные регионы России также вовлекаются в процесс формирования транснациональных регионов. Этот феномен наблюдается на границах с Финляндией, Белоруссией, Украиной, Казахстаном, где трансграничные регионы объединены в ассоциации сотрудничества [7].

Понятие «регион» применяется также по отношению к международным сообществам – регионам мира. Некоторые из них – например регион ЕС, регион СНГ, Североамериканская ассоциация свободной торговли – имеют наднациональные институты координации и (или) управления. Такие крупные региональные сообщества, как Азиатско-Тихоокеанский регион, только формируют межгосударственные институты: в 1998 г. был создан межправительственный форум «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» (АТЭС). В настоящее время АТЭС объединяет 21 страну, туда принята и Россия.

Несмотря на стремление обеспечить возможность объективного сравнения всех стран – членов ЕС, даже объекты одного уровня в разных странах существенно различаются по площади, численности населения, экономическим показателям и административному подчинению, что влияет и на результаты выделения проблемных ареалов [8].

В настоящее время экономика России воспринимается как многорегиональная структура, функционирующая на основе вертикальных (центр–регионы) и горизонтальных (межрегиональных) взаимодействий. При этом центр должен учитывать интересы территориальных социумов, создавать приемлемые условия для решения вопросов общенационального уровня, способствовать развитию межрегиональных взаимосвязей, стимулировать экономическое развитие регионов через выработку общероссийской и межгосударственной стратегии. Обоснованность отношений центра и регионов определяет эффективность региональной политики.

В связи с тем, что в последнее время рост темпа социально-экономических изменений из-за увеличения скорости распространения информации и, как результата, «сжатия» времени, выявил актуальность управления развитием, то в практике регионального управления приходится решать множество текущих проблем, в основном, проблем функционирования. При этом вопросы перспективы или развития отходят на второй план. Если существующие перспективные проблемы стратегически не начнут выделяться и решаться, то в будущем произойдет ухудшение экономической и социальной ситуации из-за недальновидности планирования.

В настоящее время в системе стратегического управления мировая практика успешно использует новый метод контроля – бенчмаркинг, который представляет собой особую управленческую процедуру внедрения в организации технологий, стандартов и методов работы лучших предприятий [9]. В рамках бенчмаркинга осуществляется поиск организаций, показавших наивысшую эффективность в достижении результатов и производительности, происходит обучение способам их работы и затем реализация передовых методов в собственных условиях. При этом основное содержание бенчмаркинга состоит не столько в определении, насколько другие организации оказались успешнее и конкурентоспособнее, сколько в выявлении факторов и методов работы, которые позволили им достичь более высоких результатов. Бенчмаркинг является, по своей сути, управленческой технологией, позволяющей формализовать передачу и адаптацию передового управленческого опыта не только в рамках предприятий, но и в масштабах стран и регионов. Таким образом, особенностью современной парадигмы управления экономическим развитием региона является то, что оно становится стратегическим, а социально-экономическое развитие территории и эффективное управление этим процессом является заботой не только руководителей, но и бизнесменов, политиков и всего населения данной территории.

Изменение экономических условий в последние годы вызвало интерес специалистов к поиску адекватных форм, методов оптимизации плановых решений и инструментов территориального управления. С учетом опыта зарубежных стран ученые пытаются применять принципы и технологии стратегического планирования, которые реализуются на уровне предприятия, к социально-экономи- ческим территориальным системам. Однако нет прямой аналогии между хозяйственной системой предприятия и социально-экономической территориальной системой, так как их миссии имеют принципиальные различия; поэтому применение таких моделей управления не в состоянии обеспечить выполнение всех поставленных задач и охватить все направления деятельности. В связи с этим применение теории организаций, к которой склоняются некоторые исследователи, для сферы государственного и регионального управления требует серьезной адаптационной работы на уровне методологических научных исследований.

Таким образом, в настоящее время еще не выработались оптимальные составляющие управления социально-экономическим развитием регионов; тем не менее, все признают необходимость адаптации регионального управления к существующим условиям и поиска вариантов для эффективного функционирования механизма управления территорией, что объективно обусловливает потребность в его постоянном обновлении.