Типологизация законодательства субъектов Российской Федерации в области антикоррупционного мониторинга

©

Содержание антикоррупционного мониторинга образует единый комплекс механизмов, позволяющих учитывать различные коррупционные проявления для оценки реального состояния коррупции в пределах определённой территории или сферы общественных отношений с одновременным анализом факторов, способствующих повышению или снижению эффективности проводимой антикоррупционной политики.

Указанное теоретическое осмысление построено на специфике форм коррупции в отдельно взятых сегментах национальной экономики и публичного управления, что вынуждает акторов антикоррупционной политики вырабатывать специальные средства противодействия [1; 2]. Вместе с тем такой подход приводит к избирательности мер по борьбе с коррупцией, что, в свою очередь, предопределяет объём коррупционной поражённости общества [3, с. 166; 4, с. 70; 5, с. 6]. Поэтому антикоррупционный мониторинг в разных сферах общественной жизни учитывает особенности факторов, способствующих росту или снижению коррупции, а также коррупционных форм, различающихся своей территориальной спецификой [6; 7; 8].

Материали методы исследования

Действующее в Российской Федерации законодательство, содержащее нормы об антикоррупционном мониторинге, демонстрирует доминирование указанного правового подхода. Так, в положениях Федерального закона «О противодействии коррупции»1 не получила закрепление обязанность акторов антикоррупционной политики проводить оценку результативности мер, предпринимаемых в процессе противодействия коррупции. Это объясняется отсутствием нормативно-правового определения антикоррупционного мониторинга, традиционно выступающего деятельностью по измерению не только реального состояния коррупции, но и оценки эффективности публичных стратегий по борьбе с нею.

Впрочем, фрагментарно федеральные нормативноправовые акты упоминают мониторинговые действия в плоскости противодействия коррупции. Например, в нормах подзаконных актов прослеживается понятие «коррупционный риск», которое подлежит установлению мониторинговым способом:

• 1)    при оценке деятельности государственных служащих²;

• 2)    при прогнозировании управленческих рисков для отдельных видов государственных должностей³;

• 3)    при анализе основной деятельности, осуществляемой государственными корпорациями⁴;

• 4)    при проведении контрольно-надзорных мероприятий в отношении иных организаций с государственным участием⁵.

При этом отсутствие системных норм об антикоррупционном мониторинге на федеральном уровне продиктовано особенностями разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами федерации в сфере антикоррупционной политики. Собственно, именно посредством регионального законодательства происходит правовая конкретизация большинства мониторинговых мер с одновременной необходимостью придерживаться принципов регулирования, выработанных федеральным законодательством.

Так, согласно п. 1 ст. 11 Закона № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»6

антикоррупционный мониторинг является деятельностью, в которой уполномоченные лица призваны:

• —    анализировать состояние коррупции;

• —    осуществлять наблюдение за её реальным состоянием;

• —    проводить прогноз развития коррупции.

Указанные действия образуют институциональные рамки антикоррупционного мониторинга в плоскости проектирования эффективности политики по противодействию коррупции в Республике Татарстан. Такой же институциональный вариант закреплён в нормах Закона № 20-З «О противодействии коррупции в Нижегородской области»1. Антикоррупционный мониторинг включает и прогноз коррупции, и анализ её реального состояния в данном субъекте федерации, и наблюдение за коррупционными проявлениями, и оценку мер, при помощи которых реализуется региональная антикоррупционная политика с одновременным анализом существующих коррупциоген-ных факторов.

Вместе с тем такое нормативно-правовое раскрытие антикоррупционного мониторинга наблюдается в законодательстве далеко не всех субъектов Российской Федерации. В частности, Закон N 192 «О противодействии коррупции в Камчатском крае»2 установил только общие принципы, согласно которым выстраивается организационная структура по противодействию коррупции с одновременным порядком распределения полномочий.

При этом отсутствие понятия антикоррупционного мониторинга в законодательстве Камчатского края вовсе не означает, что анализ, наблюдение и оценка реального состояния коррупции, а равно меры по противодействию с ней не проводятся в данном субъекте федерации. Как отмечают специалисты, данный институт является не регионально-правовым, а федерально-правовым комплексом измерительных средств, что лишает субъекты Российской Федерации свободного усмотрения в законодательном регулировании рассматриваемых правоотношений [9, с. 158; 10, с. 108].

Применение метода типологизации к сложившемуся в субъектах федерации законодательству об антикоррупционном мониторинге позволяет ранжировать его на три группы:

• 1)    региональное законодательство, не отграничивающее антикоррупционный мониторинг от общих мер по противодействию коррупции (например, Республика Марий Эл, Новосибирская область, Красноярский край и др.);

• 2)    региональное законодательство с фрагментарной регламентацией антикоррупционного мониторинга

(Республика Дагестан, Астраханская область, Тюменская область и др.);

• 3)    региональное законодательство со спецификой регулирования антикоррупционного мониторинга (Республика Татарстан, Псковская область, Нижегородская область и др.).

Результаты и обсуждение

Если обратиться к третьей группе законодательства субъектов Российской Федерации из представленной типологизации, то можно выявить попытки выработки самостоятельного подхода к правовой конкретизации мониторинговых мер в области противодействия коррупции.

Так, законодательство Республики Татарстан придаёт антикоррупционному мониторингу широкое значение. Помимо наблюдения, анализа и прогноза состояния коррупции, он должен способствовать выявлению условий, влияющих на масштаб коррупционных правонарушений (т. н. «коррупционная поражённость»). Схожим образом осуществление мониторинга призвано установить эффективность проводимой в Татарстане политики по противодействию коррупции (п. 2 ст. 11)3.

При этом законодательство Республики Татарстан содержит такие организационные особенности антикоррупционного мониторинга, которые прямо влияют на обеспечение его независимости. В частности, координацией мониторинговых мероприятий занимается специальный орган исполнительный власти. Он устанавливается главной данного субъекта федерации — Раисом Республики Татарстан (п. 2 ст. 11)4. Ему же принадлежит полномочие по выработке порядка осуществления антикоррупционного мониторинга, однако какого-либо специального подзаконного нормативно-правового акта об этом в Татарстане до сих пор нет. Пробелом также следует признать отсутствие обязательного привлечения экспертного сообщества не только при реализации отдельных измерительных механизмов, но и при формировании стратегий и тактики оценки реального состояния коррупции в Республике Татарстан.

Систему подзаконного уровня регулирования антикоррупционного мониторинга в Татарстане составляют два дублирующих друг другу нормативно-правовых акта:

— Указ Президента Республики Татарстан от 23 марта 2011 года № УП-148 «О мерах по организации и проведению мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Республике Татарстан, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан по реализации антикоррупционных мер на территории Республики Татарстан, а также по обеспечению информационного взаимодействия по вопросам противодействия коррупции органа, уполномоченного на проведение мониторинга, с иными государственными органами»;

— постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 10.06.2011 № 463 «О мерах по организации и проведению мониторинга эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по Республике Татарстан, органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Татарстан по реализации антикоррупционных мер на территории Республики Татарстан, а также по обеспечению информационного взаимодействия по вопросам противодействия коррупции органа, уполномоченного на проведение мониторинга, с иными государственными органами».

В своей совокупности они устанавливают общий мониторинг эффективности деятельности органов исполнительной власти регионального и федерального уровней на территории Республики Татарстан, а также органов, занимающихся местным самоуправлением. В рамках этого мониторинга предусмотрено проведение антикоррупционной оценки, но не конкретизировано, какие именно измерения должны производиться. Поэтому основную функцию по правовой детализации мониторинговых мер в Республике Татарстан выполняют муниципально-правовые акты1, в которых упоминаются и коррупциогенные факторы, и необходимость приобщения экспертов к их выявлению и анализу, а также обязательность проведения экспертных оценок над реализацией законодательства о противодействии коррупции.

Стоит признать, что смещение нормотворческой функции в области антикоррупционного мониторинга на муниципальный уровень позитивно воспринимается исследователями, специализирующимися на анализе коррупционныхрисков [11, с. 217; 12, с. 85]. При этом в формально-юридической плоскости действующее федеральное и региональное законодательство не запрещают такой порядок перераспределения полномочий.

Если обратиться к законодательству другого субъекта Российской Федерации, предпринявшего попытку выработать специальные нормы об антикоррупционном мониторинге, то можно обнаружить, что в Псковской области мониторинговые меры сведены преимущественно к анализу уполномоченными органами информации, поступающей из определённых источников (п. 5 ч. 1 ст. 1)2. Ограничение состава субъектов, наделённых правомочиями в области антикоррупционного мониторинга, соответствует теоретическим представлениям о содержании данного правового института, а также о возможностях административных инстанций по работе с большим массивом сведений, поступающих из средств массовой информации, из профильных правоохранительных и иных органов, а также от граждан и организаций.

В целом, указанный подход свойственен законодательству большинства субъектов Российской Федерации, что частично нарушает принципы, обозначенные федеральным законодательством об антикоррупционном мониторинге. Согласно последним участие в противодействии коррупции вправе принимать любые граждане и организации. Вместе с тем мониторинговые измерения предполагают наличие специальных знаний и навыков, что в терминологическом смысле предполагает определённое ограничение состава участников и выделение специальных полномочий на осуществление предусмотренных законодательством мер.

Собственная институциональная структура антикоррупционного мониторинга заложена в законодательстве Нижегородской области. В данном субъекте федерации, в отличие от многих других российских регионов, выработан специальный Порядок проведения мониторинговых измерений реального состояния коррупции3.

Несмотря на то обстоятельство, что большинство учёных рассматривают антикоррупционный мониторинг как постоянный непрерывный процесс [13, с. 68; 14, с. 33], в законодательстве Нижегородской области сформулирован лишь временный механизм осуществления мониторинговых мероприятий: не реже 1 раза за 1 календарный год.

Выводы

Сложившееся в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации понятие антикоррупционного мониторинга требует корректировки с учётом теоретических наработок в области противодействия коррупции. Данное определение нуждается в закреплении в нормах федерального законодательства с целью унификации региональных правовых норм в этом направлении. В частности, антикорруционный мониторинг должен пониматься как система общих и специальных мер, призванных не только сформировать сведения о реальном состоянии коррупции, но и по итогам их профессионального анализа выработать комплекс инструментов, адаптирующих проводимую субъектами федерации антикоррупционную политику, в том числе при принятии, изменении и отмене законодательных норм, подзаконных норм, а также правоприменительных управленческих решений.

Заключение

Таким образом, выделенные в статье содержательные особенности антикоррупционного мониторинга позволили типологизировать законодательство субъектов Российской Федерации по трём группам:

• 1)    законодательство субъектов федерации, в которых антикоррупционный мониторинг не выделен в качестве самостоятельного механизма противодействия коррупции, поскольку его меры адаптированы под отдельные сферы (например, Республика Марий Эл, Новосибирская область, Красноярский край и др.);

• 2)    законодательство субъектов Российской Федерации, в котором антикоррупционный мониторинг регламентирован фрагментарно (Республика Дагестан, Астраханская область, Тюменская область и др.);

• 3)    законодательство субъектов Российской Федерации, в котором предприняты попытки по выработке собственной правовой трактовки антикоррупционного мониторинга (Республика Татарстан, Псковская область, Нижегородская область и др.).