Типовой устав муниципального образования как средство юридической техники

Л ®

DOI:

Среди изменений, которые были внесены в 2020 г. в Конституцию Российской Федерации, есть и те, что затрагивают нормы о местном самоуправлении. Так, ст. 132 была дополнена ч. 3, в которой говорится о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В науке высказываются различные мнения относительно правовых и политических последствий принятых поправок: от восприятия их как неизбежного этапа на пути совершенствования правовой системы Российского государства и окончательного определения места муниципальной власти [2, с. 32] до опасений относительно снижения роли местного самоуправления [7, с. 81]. Оценка принятых изменений выходит за рамки настоящей статьи. С уверенностью можно заявить лишь о том, что для реализации положений обновленной конституции будут внесены поправки и в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – закон о МСУ).

В ожидании предстоящей муниципальной реформы мы, пользуясь таким случаем, предлагаем законодательно закрепить существующую практику использования типовых уставов муниципальных образований (далее – МО). Это позволит не только укрепить единство системы публичной власти, но и решить ряд других насущных проблем, которые стоят перед муниципальной властью. Более того, в статье мы покажем, что использование типового устава как особого вида юридической конструкции позволит создать задел для ответа на те вопросы, которые встанут перед юридической наукой в ближайшем будущем.

Ресурсоемкостьмуниципального правотворчества

Поселения являются самым распространенным видом МО. Средняя численность населения в поселениях Волгоградской области составляет 1 141 человек. При этом их бюджеты крайне ограничены, собственных доходов зачастую не хватает на содержание органов местного самоуправления. Даже федеральный законодатель при лучшем финансировании и кадровом обеспечении не может гарантировать стабильно высокое качество законов.

Одним из способов «сглаживания» неравенства муниципалитетов является прямая зависимость объема прав и обязанностей от финансов [8, с. 20]. У крупных и более обеспеченных МО шире круг полномочий, сложная система органов и больше муниципальных правовых актов. У поселений небольшой перечень вопросов местного значения, причем у сельских меньше, чем у городских. В некоторых случаях они могут создавать упрощенную систему органов: с совмещением должностей главы МО, главы администрации и председателя представительного органа; без администрации и представительного органа. На них не распространяются требования о проведении экспертизы и оценки регулирующего воздействия муниципальных правовых актов.

Последнее наиболее интересно для нашего исследования, поскольку таким образом законодатель уменьшил объем обязанностей в сфере муниципального правотворчества. Однако изъятие представляется недостаточным в свете принципа пропорциональности прав и обязанностей субъекта права имеющимся в его распоряжении ресурсам. Речь идет об уставе, который каждое МО вне зависимости от количества жителей и размера бюджета обязано разработать, принять и поддерживать в актуальном состоянии. Требования, предъявляемые к уставам, не дифференцируются в зависимости от вида МО. Это, например, затрудняет реализацию структуры органов местного самоуправления в поселениях без представительного органа. В этом случае устав должен быть принят населением на сходе. Но отсутствие представительного органа означает и отсутствие аппарата, который мог бы подготовить проект устава. Получается, что такой учредительный документ жители должны подготовить самостоятельно. О нежизнеспособности подобной модели говорит и тот факт, что в Волгоградской области, например, нет ни одного поселения, где функции представительного органа осуществляет сход граждан, хотя право на это имеют семь муниципалитетов. Вместо этого проводится политика укрупнения сельских поселений либо объединения их в городской округ.

Часто меняется и само законодательство, появляются новые требования к уставу.

МО должны осуществлять постоянный мониторинг подобных изменений и периодически вносить «технические» изменения.

Наконец, сам устав и изменения в нем подлежат государственной регистрации в Минюсте. Обнаруженные на этапе регистрации ошибки могут стать основанием для отказа в регистрации. Это также требует дополнительных действий со стороны уполномоченных органов МО.

Российский и зарубежный опыт использования типовых уставов

Поскольку вопрос несоответствия ресурсов МО и возложенных на него обязанностей в сфере муниципального правотворчества не был снят законодателем, его решение осуществляется на уровне юридической практики.

Здесь находит подтверждение наша гипотеза о востребованности типовых уставов МО – в ряде регионов есть опыт создания таких документов на надмуниципальном уровне следующими субъектами: 1) территориальными органами Минюста; 2) органами исполнительной власти субъектов РФ; 3) советами МО субъектов РФ; 4) научным сообществом.

Об этом свидетельствует и международный опыт.

Типовые уставы МО утверждены в Киргизии на государственном уровне [4], на Украине их разрабатывает и публикует при поддержке государства некоммерческая организация [5, c. 9–26].

Некоммерческие организации США также участвуют в разработке модельных уставов [11, p. 35–36]. Описания готовых организационных моделей муниципалитетов закреплены в законах. Но поскольку местное самоуправление является правом, а не обязанностью населения, то в городах без уставов местные органы создаются и функционируют в соответствии с законом штата [10, p. 2], то есть по установленной модели.

Законодательство Белоруссии вообще не предусматривает наличие муниципального устава– все положения императивным образом определены в законе [3], что похоже на подход США.

Типовые уставы как средство юридической техники применяются в администра- тивном и гражданском праве России. Общества с ограниченной ответственностью могут вести деятельность на основании типовых уставов.

Таким образом, использование типовых уставов МО обосновано с точки зрения международного опыта, по аналогии с другими отраслями российского права и практикой муниципального права.

Для типовых уставов характерны проявления таких признаков «умного регулирования», как осуществление воздействия на разных уровнях, привлечение суррогатных регуляторов, поиск наиболее оптимальной формы, направленность на экономию средств [9, p. 1296–1297].

Проблемы законодательного закрепления типовых уставов МО

В федеральном законодательстве требования к уставам МО закреплены настолько подробно, что большинство из них копируют соответствующие нормы закона и различаются только по названиям [6, с. 3, 16–17]. Реализация конституционных поправок оставит, на наш взгляд, еще меньше простора для муниципального правотворчества. Это можно и нужно использовать для того, чтобы перенаправить ресурсы с выполнения формальных обязанностей на решение насущных вопросов местного значения.

Анализ приведенных примеров позволяет сделать вывод о том, что есть две формы существования данного правового явления.

Во-первых, это шаблонные уставы, то есть примеры, образцы, на основании которых МО должны самостоятельно принять текст собственного устава, максимально приближенный к шаблону.

Во-вторых, собственно типовые или модельные уставы, положения которого определены в виде законченного юридического текста и могут быть приняты только в целом.

Представляется, что необходимо стремиться к использованию второй формы, поскольку она минимизирует количество действий по принятию устава для МО. Но это требует более тщательной проработки самой концепции. Так, обязанность осуществления правотворческой деятельности делегируется на федеральный уровень.

В самом общем виде стратегия реализации инициативы состоит из следующих шагов:

• 1.    Дополнить ст. 44 закона о МСУ нормой о том, что МО может принимать устав в форме типового устава, утвержденного уполномоченным органом.

• 2.    Сформулировать конкретные варианты структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, исходя из возможных в соответствии с законом.

• 3.    Изменить государственный реестр уставов МО таким образом, чтобы он в явном виде отражал сведения, подлежащие определению уставом, но которые не могут быть включены в текст типового устава (наименование муниципалитета, количество депутатов и др.).

• 4.    Предусмотреть необходимость существования типовых уставов в машиночитаемой форме. Это необходимое условие «умного регулирования» [1, с. 158–159] позволит создавать, обрабатывать и просматривать документы как в текстовом виде для восприятия человеком, так и в виде, распознаваемом компьютерными программами.

• 5.    Определить орган, ответственный за утверждение типовых уставов – Минюст. Разработка типовых уставов должна происходить при участии представителей науки и практических работников.

В случае, если опыт использования типовых уставов будет признан успешным, можно распространить его и на некоторые другие муниципальные правовые акты: а) к которым предъявляются повышенные формальные требования; б) которые требуют периодического принятия либо частого внесения изменений и дополнений (о внесении изменений и дополнений в устав, о бюджете, о налогах и сборах).

Выводы

Возможность законодательного закрепления типовых уставов МО в Российской Федерации представляется волне обоснованной как с научной, так и с практической точки зрения.

Учитывая комплексный характер муниципального права, реализация настоящей ини- циативы будет способствовать достижению нескольких целей в различных сферах общественной жизни. С конституционно-правовой точки зрения это поможет интеграции местного самоуправления в систему единой публичной власти. С экономической – такая реформа должна увеличить эффективность использования ограниченных ресурсов МО. Повысится качество муниципальных правовых актов с точки зрения юридической техники. Наконец, эксперимент с созданием правовых актов в машиночитаемой форме полностью вписывается в рамки национального проекта «Цифровая экономика». Типизация права, то есть стандартизация его формы в той мере, которая позволяет стать объектом обработки с помощью технических средств, не теряя при этом свойства регулятора общественных отношений, открывает путь к действительно «умному регулированию».