Трансформация городского самоуправленияи его сословного состава в Нижегородской губернии (по городовым положениям 1870 и 1892 гг.)

Г ородская реформа Александра II и городская контрреформа Александра III стали одним из самых заметных явлений в российской общественной жизни второй половины XIX в. Закрепленные в Городовых положениях 1870 и 1892 гг., эти преобразования предопределили характер городского самоуправления в рассматриваемый период.

Работа по введению Положения 1870 г. в Нижнем Новгороде началась с июля 1870 г. Было открыто губернское по городским делам присутствие. В октябре–ноябре были составлены и утверждены списки избирателей, и после этого стали работать избирательные собрания. Первый разряд голосовал 21 декабря 1870 г., второй – 22 декабря, третий – 23 декабря. Из 2 404 чел., имевших право участвовать в выборах в Нижнем Новгороде в 1870 г., дворян потомственных и личных было 519 чел., духовенства – 45 чел., купцов и почетных граждан – 484 чел., мещан и цеховых – 1 074 чел., крестьян – 111 чел., разночинцев – 148 чел., разных учреждений и обществ – 23. На избирательные собрания 21 декабря явились 32 чел. из 64; 22 декабря – 48 чел. из 224; 23 декабря – 115 из 2 116, а всего из 2 404 избирателей – 195 человек. В дальнейшем активность избирателей заметно росла. Так, например, при избрании гласных Нижегородской думы 1879–82 гг. избирателей насчитывалось уже 3 075 чел. Из них по первому разряду значилось 65 чел. (2,1%), по второму – 281 чел. (9,1%), третьему – 2 729 чел. (88,7%)1.

Анализ архивных документов показывает, что в Нижнем Новгороде особенно высокой избирательной активностью отличалось купечество, и, в отличие от других городов Средневолжского региона, на протяжении ста лет должность городского головы здесь не занимали военные чины, неслужилое дворянство, интеллигенция.

Кандидатуры на должность городского головы и лиц, его замещающих, утверждались губернским правлением. Следует отметить, что случаев не утверждения в Нижнем Новгороде (да и в других городах) до конца 1870-х гг. не было. Несколько отказов утвердить выбранных в 1880-е гг. были обжалованы органами общественного управления в Сенате. Интересно, что в подобных случаях Сенат оказывался на стороне последних.

Для иллюстрации деятельности Думы обратимся к протоколам, описывающим ее роль в подготовке Нижнего Новгорода к Всероссийской промышленно-художественной выставке 1896 г. Согласно протоколу от 14 августа 1893 г., состоялось чрезвычайное заседание городской Думы, вызванное приездом министра финансов С.Ю. Витте, объявившего о «монаршей милости». На устройство выставки правительство отпустило 3 млн руб. Протокол заседания Думы от 31 августа 1893 г. сообщает: гласные Думы собрали все сведения о московской выставке 1882 г., проанализировали ее разделы и к художественному, научно-учебному, горнозаводскому и т.д. решили добавить следующие группы: сибирскую, среднеазиатскую и северную. Был выполнен громадный объем работы – устройство мостовых, приведение в порядок освещения улиц, устройство подъездных путей к выставке, переоборудование городских гостиниц и меблированных комнат, устройство Окского постоянного моста и приведение в порядок плашкоутного. Согласно постановлению Думы, издержки покрывались косвенными налогами на лиц, которые получали выгоду от выставки. Однако средств оказалось недостаточно, и Дума решила осуществить, говоря современным языком, муниципальный заем1. Несмотря на то что «исправная уплата городом процентов и капитала обеспечивалась всеми доходами и недвижимым имуществом города», правительство не только устанавливало общие правовые условия облигационного заимствования городами (что мы имеем на сегодняшний день), но давало разрешение на осуществление такого займа, вмешивалось в процесс разработки его условий и утверждало их. В итоге к 1896 г. в городе появились трамвай, фуникулер, перевоз через Оку пароходом.

Что касается банковской деятельности, то согласно Положению 1870 г. органы городского общественного управления имели право «заведывать капиталом». Так как городские общественные банки были призваны обеспечивать финансовые интересы города, то утверждение отчетов этих банков входило в обязанности Думы. Однако в действительности правительство детально регламентировало деятельность таких банков, а губернатор контролировал их работу. Говоря о финансовой деятельности органов городского общественного управления, нельзя не отметить особенности бюджетного устройства Нижнего Новгорода того времени. Разработка проекта бюджета – «росписи доходов и расходов» – входила в обязанности управы, причем она самостоятельно распоряжалась «оборочными» статьями. «Роспись» должна была быть представлена в Думу 1 февраля, а отчет о движении денежных средств – 1 марта. С 1892 г. проект «росписи» подлежал утверждению губернатора.

Анализ протокола № 29 заседания Думы от 17 октября 1875 г. доказывает, что уже в то время управы имели право, аналогичное тому, которое имеет современный глава города по положению «О бюджетном процессе и бюджетном устройстве в Нижнем Новгороде». Исполнение бюджета контролировалось Думой. Кроме того, сведения об израсходованных суммах управа должна была представить в губернскую администрацию, которая занималась обобщением результатов финансовой деятельности территорий, входящих в состав губернии, и передавала в вышестоящие инстанции. Архивные документы свидетельствуют, что и в то время межбюджетные отношения в Нижнем Новгороде были проблематичны: «Г. Министр внутренних дел, ввиду настоятельной необходимости соблюдения сроков, установленных для представления Государственному Совету финансовых смет ...просит господина Начальника губернии о предоставлении министерству губернских сметных росписаний о доходах и расходах ведомства не позднее 2-й половины будущего марта....Неточность и несвоевременность представления ... влекут за собою весь следующий сметный период многосложную переписку по ассигнованиям дополнительных кредитов....Губернское правление дает знать подведомственным местам для непременного исполнения циркуляра Правления ... по настоящему предмету»2.

По Положению 1870 г. право установления местных сборов принадлежало Думе, однако с 1892 г. этот вопрос подлежал обязательному утверждению высших органов власти. Контроль за сбором налогов осуществляла Контрольная палата. Что касается полномочий органов городского общественного управления в области промышленности, то и здесь приходится отметить их ограниченность. Губернатор давал разрешение на открытие промышленных предприятий и типографий. Даже проекты правил для фабрик и заводов по ограждению рабочих от увечья городской голова и владельцы крупных предприятий должны были предлагать на его утверждение. Правительство могло в любой момент лишить город принадлежащего ему имущества. Об этом свидетельствует циркулярное письмо губернского правления в управу за 1880 г.: «Министр внутренних дел по надлежащему сношению с министром финансов препроводил Начальнику Нижегородской губернии Список заводов, фабрик и иных промышленных заведений, разрешение устройства коих должно выходить из пределов власти городских общественных управлений»1.

Естественно, что многосторонняя зависимость органов городского управления мешала им эффективно исполнять свои обязанности. Вот, например, одна из жалоб Нижегородской думы: «Дума подчинена, кроме начальника губернии, губернскому правлению, казенной палате и строительной комиссии. Эта многосторонняя зависимость замедляет успех всякого дела продолжительной перепиской и бесполезными формальностями, стесняет и Думу, и городское общество в исполнении самых иногда необходимых предприятий. Губернское начальство не всегда действует сообразно интересам города, не знает хорошо его нужд. В продолжение 28 лет сряду было передано на стены Кремля в строительную комиссию до 24 000 руб., но стены сии, несмотря на их непрерывный ремонт, не только не приведены в исправность, но …повреж-дения, по мнению строительной комиссии, весьма увеличились»2.

Разобщенность городских дум, отсутствие центрального органа, объединяющего их в масштабах всей страны, невозможность обмена опытом даже по самым безобидным вопросам также отрицательно сказывались на результатах их работы. Это подтверждает, например, доклад нижегородского головы А.М. Меморского: «Каждый крупный вопрос в делах городского хозяйства вызывает надобность в живом обмене мнений между деятелями по городскому общественному управлению …Еще в 1880-х годах представители городских общественных управлений Уфы, Одессы возбуждали переписку между городскими головами и официально ходатайствовали о разрешении съезда городских голов в тех же целях. Официальные ходатайства не были удовлетворены, а затем и сама переписка между Городскими Головами признавалась министерством внутренних дел ненужной и вопросы о съезде не могли быть представлены на рассмотрение Дум»3.

Несмотря на нежелание большинства обывателей быть служащими, население все же не «чуралось» органов самоуправления, когда дело касалось их личных интересов. Объем обращений граждан по нынешним меркам, конечно, невелик, сроки рассмотрения дел порой огромны, но аккуратность, обстоятельность рассмотрения жалоб заслуживают внимания. Наиболее типичны обращения по вопросу упорядочения торговли, хотя архивы хранят и другие материалы – касающиеся участков под застройку домов, арендной платы и др. Кроме частных обращений, ставились и вопросы общественной важности. По инициативе директора хозяйственного департамента Министерства внутренних дел Российской империи А.Д. Шумахера в 1861 г., в начале работы по осуществлению земской и городской (городовой) реформ, было проведено единственное в своем роде по размерам общественное расследование. Руководствуясь программой МВД, губернатор должен был составить из депутатов от всех сословий города комиссии, в обязанность которых входил сбор исторического, статистического, бытового материала о состоянии русских городов. В Нижнем Новгороде комиссия активно взялась за работу и выработала проект, в котором можно отметить такие положительные черты, как учреждение особого президента на выборах и на заседаниях Думы, а также избрание в гласные и на другие городские должности лиц, выдающихся по своему образованию или заслугам перед обществом1.

Явно непроработанными были статьи положений, касающиеся определения прав и обязанностей органов местного самоуправления: предметы ведомства разбиты по отдельным статьям без строгой системы; функции органов самоуправления были изложены терминами, допускающими произвольное толкование (заве-дывание, управление, попечение об устранении, попечение о призрении, участие в мероприятиях и т.п.). Это вело к тому, что администрация могла сужать круг предметов ведомства. Город содержал полицию и пожарный обоз (обязательные расходы по этим статьям составляли от 20% до 60% бюджета Нижнего Новгорода), но управляло ими правительство, не предоставляя отчетов о расходовании средств.

В целом, если обратиться к бюджетам Нижнего Новгорода того времени, то можно увидеть, что если в 1791 г. (в начале действия «Жалованной грамоты городам» Екатерины II) на содержание разных органов городского управления (магистрат, словесный суд, канцелярия Думы и проч.) и ремонт общественных зданий, их отопление и освещение было израсходовано 5 706 руб. (в пересчете на 1885 г. – примерно 51 000 руб.), то 1885 г. – уже 65 109 руб2. Рост суммы расходов свидетельствует о развитии городского самоуправления, увеличении его значимости.

Исходя из всего вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что, несмотря на непоследовательность и половинчатость городских реформ, некоторый дух самостоятельности в деятельности городов появился. Заметно вмешательство органов городского самоуправления в просвещение, в развитие городского хозяйства, видно стремление упорядочить движение городских финансов. У значительной части российского общества вырабатывалось новое политическое сознание, в рамках которого и стала возможна впоследствии заметная радикализация русского либерализма.