Трансформация института собственности на землю в годы «перестройки»: политико-правовой аспект

Длительное время в России земля была предметом многих социальных раздоров – достаточно указать на то, что во второй половине XIX в. в России действовала тайная революционная народническая организация под названием «Земля и воля», которая в свою программу включала, среди прочего, земельный вопрос по принципу «вся земля – всему народу» с исполь зованием личного труда, исключающим эксплуатацию работающих на земле [7, с. 50-51]. В реальности на завершающем этапе существования Российской империи основная часть земли была в собственности государства, состоятельных лиц (помещиков, фабрикантов, членов императорской семьи), церкви. Землей владели также сельские общины. Соответственно крестьяне (крестьянские хозяйства) в своем большинстве являлись пользователями земельных участков (у части крестьян земельные участки, согласно столыпинской реформе, находились только в личной собственности, но и их число было незначительным). Такое положение ряд политических сил считали несправедливым, в том числе большевики, которые после Октябрьской революции 1917 г., пусть не сразу, через внутрипартийные дискуссии, определенные компромиссы с эсерами, диалог с крестьянством (довольно жесткий), но сумели провести свои программные установки РСДРП(б) – РКП(б) – ВКП(б) и сделали землю национальным достоянием, абсолютно исключив с конца 1920-х гг. право частной собственности на землю, в результате у земли остался единственный собственник — государство, а все физические и юридические лица, работающие на земле, являлись землепользователями.

Наиболее четко эта позиция была закреплена в законе «Общие начала землепользования и землеустройства » (1928 г.), в частности, здесь в ст. 1 указывалось: «Основой земельного строя Союза ССР, обеспечивающей возможность социалистического строительства в сельском хозяйстве, а также проведение землеустройства и организацию землепользования в интересах основной массы крестьянства – бедняков и середняков, является национа- лизация земли, т. е. отмена навсегда частной собственности на землю и установление на нее исключительной государственной собственности Союза ССР» [12]. Самыми крупными землепользователями в сфере сельского хозяйства были колхозы и совхозы (далее, если не оговорено иное, речь идет именно о землях сельхозназначения, что составляет более 95% от общей площади земель). Земля выделялась также крестьянам для личных подсобных хозяйств. Такое положение в дальнейшем сохранялось несколько десятилетий и закреплялось конституционными нормами.

Так, в последней союзной Конституции СССР 1977 г. в ст. 11-13 имелись следующие положения: «В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса … Земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в бесплатное и бессрочное пользование. Государство содействует развитию колхознокооперативной собственности и ее сближению с государственной. Колхозы, как и другие землепользователи, обязаны эффективно использовать землю, бережно относиться к ней, повышать ее плодородие… В пользовании граждан могут находиться участки земли, предоставляемые в установленном законом порядке для ведения подсобного хозяйства (включая содержание скота и птицы), садоводства и огородничества, а также для индивидуального жилищного строительства. Граждане обязаны рационально использовать предоставленные им земельные участки. Государство и колхозы оказывают содействие гражданам в ведении подсобного хозяйства» [5].

Реальность¸ однако, оказалась иной – социалистическая экономическая система СССР, как показала практика, оказалась недостаточно эффективной для удовлетворения интересов советского общества. Предпринятые с середины 1965 г. так называемые реформы Косыгина так и не дали ожидаемого результата. Распространение совхозов как госпредприятий, которые должны были заменить колхозы, наталкивалось на сопротивление самих крестьян, поскольку рабочий в совхозе-предприятии чувствовал себя скорее рабо- чим-пролетарием, чем крестьянином в сельхозартели (колхозе), где хотя и была значительная зависимость от центральных органов управления, но все же имела место куда бо́льшая заинтересованность в конечных результатах труда. В целом же эффективность сельского хозяйства снижалась. Требовалось принятие кардинальных мер по исправлению положения. В таких условиях начавшаяся перестройка (с 1985 г.) не могла не затронуть все тот же земельный вопрос.

В этом контексте следует заметить, что союзная правящая элита во главе с М.С. Горбачевым, признавая необходимость перемен, исходила из неизменности социалистического строя («укреплять и приумножать общественную собственность на средства производства») и одновременного повышения зависимости результатов благополучия граждан от результатов их труда, например, на XХVII съезде КПСС (1986) он отмечал: «предприятия полностью отвечают за безубыточность своей работы… государство не несет ответственности по их обязательствам… обязан отвечать трудовой коллектив… нельзя быть хозяином страны, не будучи подлинным хозяином у себя на заводе или в колхозе» [2, с. 15]. Однако для реализации такого подхода хозяйствующие субъекты должны были получить необходимые стимулы, значительно более существенные, чем раньше. Этот и другие вопросы стали активно обсуждаться на самых разных площадках (сессии Советов всех уровней, СМИ, научные конференции, партийные и профсоюзные форумы, собрания трудовых коллективов и др.). При этом термины «рынок», «рыночная экономика», «частная собственность» в этих дискуссиях некоторое время отсутствовали, поскольку, вероятно, власть надеялась, что удастся достигнуть нужных результатов в рамках социалистической (государственной) собственности.

И лишь с середины 1987 г. все больше экономистов, депутатов, функционеров стали говорить о необходимости разгосударствления собственности. Так, согласно точке зрения Г.В. Мищенко, «с учетом новых условий следовало ввести в законода- тельство институт общей собственности на средства производства и иное имущество межколхозных и государственноколхозных объединений, предприятий и организаций» [8, с. 286]. Б.И. Пугинский указывал на то, что «уже давно вызрели так называемые малые формы собственности (имущество бригад, групп), и это та социалистическая собственность, которую государство передает индивидам для постоянного пользования и тем самым эта собственность обособляется, причем настолько, что есть необходимость для выделения ее в качестве отдельного вида собственности, но так, чтобы она при этом не теряла своей общественной природы, то есть чтобы для каждого пользующегося этой собственностью нельзя было выделить его долю. В качестве примера были приведены земельные участки, которыми граждане постоянно пользуются для пастьбы скота и за которыми специально для этого ухаживают» [15, с. 27-28]. Для доперестроечного времени такие суждения казались бы слишком смелыми. И маховик перестройки оказался настолько сильным (явно вопреки ожиданиям и власти, и общества), что довольно быстро в дискуссии зазвучали весьма смелые мысли, особенно после Всесоюзной конференции КПСС (конец июля – начало августа 1988 г.).

Впервые в советском государстве открыто заговорили о необходимости и целесообразности разгосударствления собственности. Вместе с тем в части земельной собственности суждения были в большей степени консервативными, речь на партийных форумах шла в основном о том, что следует развивать арендный способ использования земли при сохранении собственника-государства (был принят закон об аренде [14], по которому земля могла предоставляться в срочное и возмездное хозяйственное пользование как отдельным физлицам, так и кооперативам); но и такое решение существенно отличалось от недавнего времени, поскольку предполагалось, что земля будет использоваться для извлечения прибыли. В целом же на мнение партийной общественности тогда, вероятно, повлияло коллективное обращение к XХVIII съезду КПСС (прохо- дил в начале июля 1990 г.) известных ученых и экономистов (А. Сергеев, И. Столяров, Ф. Клоцвог, Н. Шухов и др.), предостерегающих от поспешных, «безрассудных» шагов к рыночной экономике, поскольку это приведет «к падению уровня жизни большинства населения страны» [10].

Здесь следует отметить, что в перестроечный период ситуация в СССР, в том числе общественное мнение, менялись очень быстро – так, к концу 1980-х гг. сформировались и де-факто оппонировали другу друг две правящие элиты: союзная (лидер М.С. Горбачев) и российская (лидер Б.Н. Ельцин). Указанная выше позиция относилась к союзной элите. Российская же элита подключилась к дискуссиям и соответствующим правовым решениям (в рамках РСФСР) несколько позже, но ее позиция была куда более радикальной. При этом на рубеже 1990 г. главными дискуссионными площадками были уже не партийные форумы КПСС, а Съезд народных депутатов СССР (выборы состоялись в середине 1989 г.) и Съезд народных депутатов РСФСР (выборы состоялись в марте 1990 г.). Союзная элита по земельному вопросу свое отношение определила в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле [13].

Следует заметить, что это была компромиссно-консервативная позиция. С одной стороны, в законе уже не было указания на то, что земля находится в исключительной собственности государства. С другой стороны, допускалось разновариантное использование земли более широким кругом хозяйствующих субъектов, чем это было раньше. Так, согласно ст. 3 этого союзного закона, «земля является достоянием народов, проживающих на данной территории. Каждый гражданин имеет право на земельный участок» [13]. Предоставление земель во временное или постоянное пользование (владение) должно было осуществляться Советами народных депутатов «гражданам СССР, колхозам, совхозам и другим государственным, кооперативным, общественным предприятиям, учреждениям и организациям, а в случаях, установленных законодатель- ством, - иным организациям и лицам» (ст. 4) [13]. Соответственно и изъятие земель также производилось Советами народных депутатов. И поскольку распоряжение землей было всецело полномочием только Советов народных депутатов, то, де-факто, земля оставалась в государственной собственности, так как Советы народных депутатов являлись органами государственной власти. В законе определялась компетенция Советов всех уровней по вопросам земельных отношений. Новеллой была, в частности, возможность предоставлять землю в пожизненное наследуемое владение «для ведения крестьянского хозяйства; для ведения личного подсобного хозяйства; для строительства и обслуживания жилого дома; для садоводства и животноводства; для дачного строительства; в случае получения по наследству или приобретения жилого дома; для традиционных народных промыслов» [13].

Законодательством союзных и автономных республик могло быть предусмотрено предоставление земельных участков во владение и для других целей. Следует заметить, что союзное законодательство к тому времени уже допускало частную собственность (в терминологии «собственность граждан», «коллективная собственность», что несколько раньше нашло отражение в новой редакции Конституции СССР [11]), однако иметь землю в частной собственности запрещалось (например, крестьянские хозяйства могли иметь в собственности жилые дома, насаждения на земельном участке, хозяйственные постройки, рабочий скот, птицу, транспортные средства и т. д., но земля предоставлялась в пользование или в пожизненное владение, а не в собственность). На упомянутом выше XХVIII съезде КПСС произошло окончательное размежевание союзной и российской элит, каждая из них пошла своим путем, началась завершающая фаза «борьбы» союзных и российских законов, которые часто по-разному регулировали одну и ту же сферу общественных отношений.

При этом Б.Н. Ельцин и его соратники действовали значительное решительнее союзной элиты, которая часто осторожни- чала, колебалась и проводила множество совещаний. Нужно также иметь в виду, что на рубеже 1990 г. Ельцин имел мощную поддержку российских депутатов (чего нельзя сказать о поддержке Горбачева союзными депутатами). Не удивительно, что российские законы самого радикального характера принимались «на ура». Так, 22 ноября 1990 г. появился Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», а днем позже - Закон РСФСР «О земельной реформе». К тому моменту в РСФСР уже была введена частная собственность, и, в отличие от союзных законов, применялся именно такой термин («частная собственность»). В законе «О земельной реформе» в ст. 2 прямо указывалось следующее: «Земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции предоставляются государством в пользование, владение или собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РСФСР, не допускается. Государство содействует развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективнодолевой форм собственности. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется» [9].

Как видно, произошел крутой поворот в развитии земельных отношений в России, отвергнувший действовавшие несколько десятилетий принципы земельного оборота. Это касалось и нормы (ст. 8) о том, что «для ведения садоводства и животноводства в собственность граждан бесплатно передаются все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли» [9]. Частично бесплатно граждане могли получить также землю для крестьянского хозяйства и личного подсобного хозяйства. Одновременно вводились и ограничения, например, частный собственник мог продать землю только государству в лице Советов народных депутатов; запрещался возврат земельных участ- ков бывшим собственникам и их наследникам. Позже в РСФСР (14 апреля 1991 г.) был принят Земельный кодекс [3], где утвержденные ранее земельные законы были обобщены и некоторым образом трансформированы, с сохранением принципиальных положений.

Союзная элита не смогла что-либо противопоставить властям РСФСР. И это несмотря на то, что РСФСР формально еще входила в состав СССР и должна была, опять же формально, приводить свое законодательство в соответствии с союзными законами. Но этого не происходило – на переломах эпох, как показывает история, формальное право отходит на задний план, уступая место фактически складывающимся событиям. И в дальнейшем, включая настоящее время, в Российской Федерации частная собственность на землю стала привычным атрибутом российской экономики. Вместе с тем частное владение земельными участками в огромной по территории России создает определенные проблемы, на что указывается в литературе, в том числе современной. Так, В.Г. Галузо отмечает несовершенство законодательного регулирования земельных отношений, включая конституционный уровень [16, с. 11]. Немало и других критических суждений [17; 18; 18 и др.]. В частности, наблюдается существенное сокращение сельскохозяйственных организаций с одновременным увеличением их масштабов [4, с. 335], земля все в большем объеме переходит в собственность холдингов, соответственно крестьян-единоличников земли становится меньше, в результате сельские населенные пункты приходят в запустение (холдинги совершенно не заинтересованы в развитии сельской инфраструктуры), с каждым годом увеличивается число «умерших» деревень [1, с. 107], отмечается также, что в последние годы «значительно уменьшилось поголовье крупного рогатого скота, в том числе и коров, снизилась их продуктивность [6, с. 14]. Очевидно, что такое положение во многом стало следствием указанной выше земельной политики российской правящей элиты, которая не учитывала в достаточной мере исторические традиции нашей страны и уповала на позитивный опыт других стран, где условия существенно отличались от российских. Соответственно необходимо корректировать земельную политику российского государства.