Трансформация подходов к реализации государственной научно-технической политики России в части поддержки инновационной деятельности промышленных предприятий на примере конкурсов субсидий

Введение государствами коллективного Запада новых пакетов санкций весной-летом 2022 г. повысило важность задачи преодоления технологического отставания РФ от основных геополитических конкурентов. Однако ее оперативное решение представляется невозможным без соответствующей коррекции государственной научно-технической политики в части поддержки инновационной деятельности промышленных предприятий. В данном случае необходимо отметить, что развитие инновационной деятельности российских компаний существенным образом зависит от фактора государственного участия. Размер ставки по кредитам, требования банков к обеспечению займа и показателям устойчивости организации, наличие санкционных ограничений – все это способствует тому, что зарегистрированные в РФ фирмы не могут на равных конкурировать с зарубежными акторами без помощи со стороны государства.

Соответствующие изменения, в свою очередь, возможны лишь на основе ретроспективного анализа политики государства в данной области. Однако степень научной разработанности заявленной темы характеризует наличие значимых пробелов. В последние годы она исследовалась преимущественно в рамках изучения смежных тем или в контексте более широкой проблематики, а также с опорой на кейсы конкретных регионов (Гончарова, 2017; Кох, Дегтерева, 2020; Фадеев, 2017; Шабыкова, Григорьева, 2016; Dubovitski et al., 2021). При этом в научный оборот до сих пор не был введен материал, связанный с актуализацией постановления Правительства РФ № 1649, в том числе в рамках внесенных в марте 2022 г. поправок1.

Целью данного исследования выступает выявление ключевых тенденций трансформации подходов к реализации государственной научно-технической политики России в части поддержки инновационной деятельности промышленных предприятий на основе эмпирического кейса конкурсов субсидий. Методология работы выстроена на базе комбинации диахронного и синхронного анализа.

Хронологические рамки исследования соответствуют периоду с 2013 г. по настоящее время. Выбор данного временного отрезка обусловлен тем, что именно в его рамках наблюдается обострение отношений России с государствами Запада, повлекшее за собой блокировку для РФ доступа к европейскому и североамериканскому рынкам технологий.

В декабре 2013 г. Правительством РФ было принято постановление № 1312, утвердившее правила получения российскими юридическими лицами субсидий из федерального бюджета на компенсацию части затрат на проведение НИОКР по приоритетным направлениям гражданской промышленности в ключе реализации ими комплексных инвестиционных проектов2. 15 апреля 2014 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ № 328 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности”» (с изменениями и дополнениями)3.

В соответствии с данными нормативно-правовыми актами, субсидии начали распределяться на конкурсной основе. Для участия в конкурсе на получение субсидии к организациям предъявлялся комплекс требований, в целом четко определявший облик структур, которые государство желало бы видеть в качестве получателя субсидий, и соответствующих инновационных проектов. Власти проявили заинтересованность в выделении субсидий малым и средним предприятиям, обладающим подтвержденной финансовой устойчивостью, сложившимся штатом сотрудников из числа исследователей и высококвалифицированных специалистов в области производства, и не имеющим аффилиации с офшорными юрисдикциями и иностранными компаниями. При этом от участия в конкурсе отсекались структуры, пытавшиеся замкнуть на себе сразу несколько потоков поддержки из бюджета. Власти также проявили заинтересованность в поддержке проектов со сроком реализации свыше 2 лет (репрезентация которых на рынке невелика). Речь шла о выделении сумм в размере до 2 млрд р. Таким образом, конкурс субсидий был ориентирован на поддержку проектов. Для сравнения, стоимость создания завода по глубокой переработке зерна или хранению и переработке свинины можно оценить на рассматриваемый период в 30–50 млрд р. Относительно небольшой размер субсидий был обусловлен тем, что их предусматривалось расходовать именно на нужды НИОКР в течение первых 2 лет реализации проекта1.

Программа субсидий предусматривала возможность расходования полученной помощи по следующим направлениям:

– разработка проектно-сметной документации;

• –    оплата приобретения либо долгосрочной аренды земли для создания новых промышленных мощностей;

• –    возведение производственных зданий и сооружений;

• –    подготовка лабораторных и исследовательских комплексов;

• –    приобретение оборудования, закупка комплектующих, сырья и материалов к нему;

• –    покупка, изготовление и доставка оборудования либо оплата строительно-монтажных и пусконаладочных работ;

• –    создание стендов, макетов и опытных образцов;

• –    проведение испытаний опытных образцов;

• –    оплата накладных расходов (за исключением представительских), труда сотрудников, включая отчисления в социальные фонды, работ или услуг сторонних организаций;

• –    проведение испытаний².

Соответственно, субсидии позволялось расходовать именно на наиболее ресурсоемкие направления реализации НИОКР. Одновременно стоит отметить отсутствие в данном перечне возможности использовать привлеченные средства в целях материального стимулирования персонала. Следовательно, власти изначально заняли отрицательную позицию относительно возможности интенсификации НИОКР за счет привлечения дополнительных или более подготовленных кадров при помощи средств субсидии. Это закрепило тенденцию к привлечению к конкурсу организаций, уже имеющих должным образом оплачиваемый штат сотрудников.

После завершения каждого конкурса в процедуру вносились изменения на основе результатов проверок, обобщения итогов и данных наблюдения за реализацией проектов.

При этом важно обратить внимание на наличие значимой лакуны в законодательстве, регулирующем поддержку инновационной деятельности государством. В рамках государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» отсутствует как четкое определение, так и перечень приоритетных направлений гражданской промышленности. Их подменяет описание результирующих свойств данных направлений (повышение энергоэффективности и ресурсосбережения, импортозамещение, создание экономически эффективных и экологически безопасных производств и т. д.). Как следствие, в качестве приоритетных направлений гражданской промышленности рассматриваются отрасли, ориентированные на внутренний рынок, обслуживание интересов российской индустрии и наполнение потребительского сектора. К их числу относятся автомобильная промышленность, сельскохозяйственное машиностроение, станкостроение, робототехника, производство композитов и т. д.3

Характеризуя динамику развития конкурсов, в первую очередь следует отметить синхронное увеличение как числа технологических направлений, так и максимального размера субсидий. Так, в августе 2016 г. Минпромторг открыл конкурс для 10 технологических направлений, для которых совокупный максимальный размер субсидий составлял 362,8 млн р. Средний максимальный размер субсидии для одного направления достиг 33 млн р. В 2018 г. совокупный максимальный размер фонда субсидий равнялся 11 млрд р., в среднем максимальный размер субсидии в рамках одного направления составлял 74,5 млн р., общее количество направлений конкурса возросло до 1484. Соответственно, мы фиксируем тенденцию к отраслевой диверсификации и увеличению объемов финансирования конкурса.

К концу 2010-х гг. наметились новые тренды развития политики государства в плане поддержки инновационной активности. Приоритетное значение было придано проектам, связанным с импортозамещением. Также проявилась тенденция к расширению перечня допустимых форм расходов и в целом смягчению требований к получателям субсидий. Значимые изменения в нормативно-правовой базе регулирования конкурсных процедур произвели в декабре 2019 г.

Правительство приняло постановление № 1649, утвердившее новые правила предоставления субсидий. Были существенным образом скорректированы условия расходования полученных средств. Во-первых, не менее 50 % закупок оборудования, комплектующих и сырья в стоимостном выражении должны приходиться на изделия отечественного производства. Во-вторых, были установлены лимиты расходования средств на конкретные нужды. В частности, аренда зданий, сооружений и оборудования не может оплачиваться в размере более 50 % от общего размера субсидии. Также появились новые допустимые формы расходов: на государственную регистрацию результатов интеллектуальной деятельности, производство опытной партии продукции и ее тестирование, покупку изделий сравнения и т. д. Помимо того, в обновленных правилах была закреплена приоритетность продукции, производство которой в РФ ограничено или отсутствует. Максимальный срок предоставления субсидий был установлен в пределах трех календарных лет. В то же время были смягчены требования к наличию у организации-конкурсанта определенного имущества: его отсутствие можно компенсировать предоставлением независимой гарантии обеспечения исполнения обязательств на сумму размера запрашиваемой субсидии1.

В целом можно заключить, что за исследуемый период государственная научно-технической политика России в части поддержки инновационной деятельности промышленных предприятий корректировалась в преимущественно в аспектах расширения доступа к конкурсу субсидий и повышения их размера. Одновременно наметились тенденции к стимулированию участников конкурсных процедур к работе в рамках процесса импортозамещения и увеличению номенклатуры допустимых направлений расходования средств.

В то же время стоит отметить, что стратегические приоритеты выбора направлений субсидирования остались нечеткими. В связи с этим значимость сохраняет субъективный фактор в виде структуры состава комиссий, определяющих перечень приоритетных направлений и индикаторы эффективности реализации проектов.