Трансформационные ожидания населения в контексте реформы местного самоуправления

ТРАНСФОРМАЦИОННЫЕ ОЖИДАНИЯ НАСЕЛЕНИЯВ КОНТЕКСТЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В данной статье рассмотрены проблемы восприятия муниципальной реформы, проводимой в Российской Федерации на современном этапе. Существует тесная взаимосвязь между восприятием реформы и эффективностью ее осуществления на практике – без поддержки со стороны местных сообществ реформа обречена на неудачу, а главное – государство рискует потерять доверие населения. Проанализированы результаты исследований специалистов в сфере муниципального управления, а также проведенного автором в октябре–декабре 2008 года социологического исследования в Оренбургской области. Исследование проведено в рамках разделов 22.00.03.01 «Социальные закономерности экономического развития» и 22.00.03.02 «Социальная эффективность экономических решений» специальности 22.00.03 «Экономическая социология и демография». Ключевые слова : теория культуры, трансформационные ожидания, реформа, местное самоуправление.

Самоуправление становится одной из ценностей современной жизни, более того, уровень развития местного самоуправления является главным показателем степени демократизации общественно-экономической жизни страны, а следовательно, и индикатором гражданско-правовой культуры населения.

В настоящее время происходит реформирование института местного самоуправления, что вызвано необходимостью изменения роли местного самоуправления в процессе трансформации всех сторон общественной жизни, а также необходимостью повышения эффективности муниципального управления в реальных ситуациях. Актуальность данного процесса для России и Оренбургской области иллюстрируют ответы респондентов, полученные в ходе авторского социологического исследования, проведенного в октябре-декабре 2008 года. В эмпирическую базу исследования вошли 44 муниципальных образования Оренбургской области – городские округа и муниципальные районы. Исследование проводилось в рамках областного семинара «Актуальные проблемы современного развития и управления предпринимательства в России и Оренбургской области». Выборочная совокупность составила 559 человек.

Методы случайного и случайного районированного отборов обеспечили охват муниципальных образований Оренбургской области. В качестве группы было выбрано муниципальное образование. Выборка репрезентативна, так как превышает рассчитанную по формуле выборочную совокупность. В расчет принималась численность жителей Оренбургской области 2111,5 тыс. чел. на 1 января 2009 года. Среди опрошенных 15% – государственные/муниципальные служащие; 25% – учащиеся; 41,5% – предприниматели. Опросный лист содержал 38 вопросов, из них адресная часть – 6 вопросов.

Само население неоднозначно трактует понятие местного самоуправления. Согласно опросу, проведенному ВЦИОМ в 2005 году, 46% респондентов рассматривают его как представительство государства на местах, предназначенное для исполнения распоряжений государственной власти, 41% опрошенных считает местное самоуправление формой осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения (1, с. 1). Результаты данного опроса говорят о расхождении во мнениях относительно сути института местного самоуправления.

Данные ВЦИОМ коррелируют с собранной автором информацией, которая представлена на рис. 1.

Рис. 1. Местное самоуправление глазами респондентов

1 – форма осуществления народом своей власти; 2 – часть государственного аппарата; 3 – затрудняюсь ответить

Несмотря на различия в цифрах, динамика повторяется. Следовательно, с 2005 года восприятие населением местного самоуправления практически не изменилось. Между тем, согласно идее, заложенной в главном законе страны, местное самоуправление не должно восприниматься как государственное правление, поскольку первоисточником власти является сам народ. Приведем данные нашего исследования: 40,3% респондентов считают, что заложенное в Конституции утверждение: «народ – первоисточник власти», скорее не соблюдается, чем соблюдается, а 27,2% уверены в том, что это положение не соблюдается вовсе. Положительно на этот вопрос ответили только 8,9%.

Большинство опрошенных недовольны современным состоянием местного самоуправления, так как 52,7% согласны с утверждением «местное самоуправление находится сейчас на положении “бедного родственника”»; только 22,9% считают, что данный институт занимает достойное место в системе управления государством. Несмотря на это респонденты видят в местном самоуправлении потенциал, что наглядно иллюстрируют следующие полученные нами данные: 59,7% оренбуржцев рассматривают его как базис для развития государства и страны в целом, не согласны с этим утверждением 20,7%.

Отметим, что объектом и субъектом местного самоуправления являются люди, ради повышения уровня жизни которых и проводится современная муниципальная реформа. Однако восприятие этой реформы населением нельзя назвать однозначным. Введем в исследование термин «трансформационные ожидания», под которым мы будем понимать предполагаемые, прогнозируемые изменения, вызванные проводимыми реформами, основываясь на которых население строит свою жизненную стратегию, оценивая предполагаемые возможности и угрозы, сопровождающие трансформацию общественной жизни. В этом контексте рассмотрим ожидания респондентов, принявших участие в исследовании. От современной муниципальной реформы они ждут преимущественно (66,2%) изменения экономических условий жизни, возлагая надежды на появление собственных бюджетов у поселений (таких 27,4%), а 23,1% опрошенных верят в то, что в результате реализации данной реформы произойдет возрождение местного самоуправления, однако скептически настроенных по отношению к реформе немало – 21,3%. Итак, несмотря на некоторый пессимизм, оренбуржцы в целом очень хотят поверить в эффективность проводимых преобразований, что подтверждают ответы на вопрос: «верите ли Вы, что ре- форма нацелена на общественное благо?» В это хотят поверить 76,7% респондентов.

Местное самоуправление с социологической точки зрения предоставляет населению территориального коллектива возможность распоряжаться своей жизнью в четко очерченных правовыми, социальными, культурными нормами границах. Эта возможность в психологическом плане детерминирует экономическое и социальное поведение людей, а следовательно, и трансформационные ожидания.

Но «барометр ожиданий» зависит от действий федерального центра. Специалисты по муниципальному управлению констатируют недовольство политикой государства в русле обеспечения дееспособного местного самоуправления, что сегодня является актуальной проблемой и непосредственно выражается в ответах респондентов (смотри выше), следовательно, ожидания населения могут измениться.

Значимость местного самоуправления опосредована его функциональным назначением, которое заключается в решении вопросов непосредственного жизнеобеспечения, связанных с оказанием или организацией оказания социальных услуг гражданину, проживающему в соответствующем муниципальном образовании. Речь идет о электро-, тепло-, газо- и водоснабжении населения, водоотведении, снабжении населения топливом, народном образовании, здравоохранении, дорогах, транспортных услугах, первичных мерах пожарной безопасности, создании условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотеках, охране местных объектов культурного наследия, физкультуре, спорте, работе с молодежью и др.

Отметим, что к этим вполне традиционным самоуправленческим вопросам прибавили много других, плохо соотносимых с идеей местного самоуправления. Органы местного самоуправления были наделены федеральным и региональным законодательством «неподъемными» полномочиями (обеспечение малоимущих жилыми помещениями, противодействие терроризму, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств), выполнение которых требует больших материальных и финансовых средств, которых в местных бюджетах нет и быть не может, так как основные финансовые потоки устремляются в федеральный и субфедеральный бюджеты. Так, в Нижегородской области одна треть бюджета поселения должна уйти только на выполнение предписаний по противопожарной безопасности. В отдельных регионах Российской Федерации не решаются вопросы местного значения, за исключением заработной платы, которая перечисляется в виде дотаций в поселенческий уровень местного самоуправления. Интересно, что, согласно данным проведенного автором статьи исследования, наиболее важной задачей местного самоуправления является решение социальных проблем; на второе место респонденты поставили решение финансовых проблем, на третье – стабилизацию социально-политической обстановки в районе. Следовательно, ожидания населения соответствуют тенденции перераспределения полномочий в пользу «общегосударственных вопросов», что связано в том числе и с мнением большинства о сути местного самоуправления в современной России, о чем уже говорилось ранее.

Осуществление государственных полномочий органами местного самоуправления, по сути, поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они создавались. Прибавим к тому, что переданные полномочия плохо обеспечиваются денежными и материальными средствами, но исполнение этих полномочий находится под строгим государственным контролем. Иллюстрацией значимости «общегосударственных» вопросов является расходная часть бюджетов сельских поселений Абдулинского муниципального района Оренбургской области – Артемьевского, Абдрахмановского, Емантаевского, Зериклинского, в которых данные расходы со- ставляют 74%, 73%, 73%, 75% соответственно.

Итак, вопросы местного значения отодвигаются на второй план, поскольку муниципальные органы вынуждены тратить основные силы на осуществление переданных им государственных полномочий под страхом реальной ответственности за невнимание к их реализации или за ненадлежащее их выполнение, что лишает смысла существование местного самоуправления как института организации жизнедеятельности муниципальных образований. Анализ структуры расходов местных бюджетов подтверждает, что местные власти занимаются реализацией не столько собственных, сколько переданных им государственных полномочий. По итогам 2006 года расходы на выполнение переданных государственных полномочий среди муниципальных образований составили 29%, в том числе для муниципальных районов – более 40% (2). Муниципалитеты решают общегосударственные проблемы во всех развитых странах, что не является препятствием для исполнения ими обязательств перед населением. В России данное правило на современном этапе не соблюдается.

Трансформационные ожидания, порожденные политикой государства в целом и муниципальной реформой в частности, достаточно высоки в Оренбургской области. Однако, по нашему мнению, негативный тренд усиливается, что вызвано финансовым кризисом, высокой инфляцией, финансовой политикой в отношении местного самоуправления, поэтому так важно сейчас поддержать доверие населения к данному институту, как мы надеемся, самоорганизации непосредственного жизнеобеспечения граждан.