Транспортные муниципальные унитарные предприятия: вопросы нормативно-правового регулирования и эффективности

После распада СССР в 1991 г. и перехода экономики России на рыночные (капиталистические) отношения стал активно осуществляться процесс приватизации государственного имущества, который, как известно, был очень противоречивым и его итоги довольно неоднозначны, в том числе имело место преступное обогащение (подробно этот аспект мы не рассматриваем, учитывая, что на этот счет имеется много работ, в том числе об этом писали В.М. Алиев, А.В. Бобоков, О.Т. Богомлов, М. Вилькобриский, В.А. Карлеба, И.М. Клейменов, В.В. Козлов, Б.М. Ломов, С.М. Меньшиков, Ю.С. Оганисьян, А.И. Поберезкин, С.П. Стреляев, И.Я.Фроянов, А.А. Хохлов, Д.А. Шестаков, Я.И. Ястребов и др.). В этом контексте с тех пор обсуждается вопрос о судьбе государственных и муниципальных унитарных предприятий (далее – ГУП и МУП). Так, работавший во властных структурах в конце 1990-х гг. российский экономист Е.Ш. Гонтмахер уверенно утверждал, что унитарным предприятиям нет места в рыночной экономике и в ближайшей пер- спективе все они буду ликвидированы «как класс» [1].

Однако практика пошла иным путем, что показывает недостаточный учет реального состояния социально-экономических отношений в сфере регулирования института местного самоуправления, и в данном случае муниципальные (равно и государственные) унитарные предприятия не только не сохранились как экономический механизм, но и продолжат развиваться, в том числе законодательно – так, в 2002 г. был принят по-прежнему действующий ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [2] (далее – Закон о ГУП-МУП). В последние годы, тем не менее, идея ликвидации МУП как института продолжат жить и даже находит отражение в серьезных документах, например, в Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации [3], где говорится о «бесперспективности данной организационноправовой формы юридического лица и желательности ее постепенной замены другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами с

100%-ным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе. Исходя из реальных потребностей федерального государства представляется допустимым сохранение в перспективе лишь федеральных казенных предприятий для некоторых особо важных сфер экономики» [3]. Между тем в реальности ГУПам и МУПам так и не нашлось полноценной замены в виде институтов рыночного характера, и это касается самых разных сфер деятельности (ЖКХ, транспорт, связь и др.), что во многом, а зачастую в решающей степени связывается, с одной стороны, с недостаточно прибыльными видами деятельности, которыми занимаются МУПы, и, соответственно, отсутствием интереса к ним бизнес-структур, и, с другой стороны, со сложным финансовым состоянием муниципальных образований.

При этом одним из важнейших направлений в деятельности МУП по реализации вопросов местного значения в виде организации транспортного обслуживания населения является учреждение органами местного самоуправления МУП, в том числе в транспортной сфере, имея в виду общественный пассажирский транспорт. Такими полномочиями органы местного самоуправления наделяются действующим ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] (далее - ФЗ «Об общих принципах…»). При этом законодатель в п. 3 ч. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах…» не устанавливает жестких норм в части того, какой именно орган местного самоуправления имеет полномочия учреждать МУП (это может быть и представительный орган местного самоуправления, и местная администрация, и глава муниципального образования). Согласно п. 6 ч. 10 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах...» порядок принятия решений о создании МУП отнесен к полномочиям представительного органа. Однако, на наш взгляд, определять орган местного самоуправления, которому будет доверено учреждать МУП, следует все же с учетом публичных слушаний по этому вопросу. Пока же в практике публичные (общественные) слу- шания по данному вопросу не проводятся, а полномочия непосредственно учреждать МУП представительный орган чаще всего передает местной администрации.

Следует далее заметить, что в муниципальных образованиях, как правило, немного транспортных МУП, и каждое из них - важнейшее событие в социальноэкономической жизни муниципального образования, связанное с созданием самостоятельного субъекта гражданско-правовых и предпринимательских отношений. Более того, общественный транспорт - это, бесспорно, стратегическое направление в обеспечении жизнедеятельности любых территориально-публичных образований, в том числе муниципальных образований [5; 6]. И поэтому на наш взгляд, полномочие на создание МУП в транспортной сфере необходимо в законодательном порядке передать в ведение представительного органа муниципального образования, который в наибольшей степени обеспечивает интересы избирателей, а также более эффективно контролирует деятельностью МУП, в том числе будет эффективнее профилактика мошенничества [7], злоупотребления служебным положением [8] и других правонарушений, встречающихся в деятельности МУП.

Применительно к рассматриваемой проблематике МУП создается в целях решения прежде всего социальных задач в рамках вопросов местного значения (в нашем случае - транспортное обслуживание населения), следовательно, их плановые показатели должны быть увязаны с планированием социально-экономического развития муниципального образования [9, с. 427]. Как отмечает В.А. Болдырев, «законодатель понимает под социальными задачами те, от решения которых зависит благополучие всех или значительной части членов общества, вне зависимости от их положения» [10, с. 30-36], и с такой позицией мы солидарны. Следует при этом заметить, что, несмотря на идущий процесс акционирования, МУП остаются важными субъектами предпринимательской деятельности, участвуют в процессе производстве различных материальных и нематериальных благ. В литературе в этой свя- зи встречается мнение о том, что МУП «способны и должны стремиться извлекать прибыль из своей хозяйственной деятельности за счет имущества собственника и грамотного управления, и данная – коммерческая – составляющая часто игнорируется» [11, с. 45]. При этом, действительно, МУП – это коммерческая организация (ст. 2 Закона о ГУП-МУП), а предпринимательская деятельность МУП – это, прежде всего, «деятельность, осуществляемая на постоянной основе, предусматривающая экономическое развитие организации по исполнению своих полномочий для обеспечения жизнедеятельности населения в рамках средств местного бюджета с целью привлечения дополнительных средств, а также заключение в процессе этой деятельности гражданско-правовых сделок от своего имени» [12, с. 16].

Однако полностью согласиться с таким суждением не представляется возможным. Дело в том, что предпринимательская деятельность МУП существенно отличается от такой же предпринимательской деятельности других юридических лиц, в частности, тем, что МУП обладают специальной правоспособностью, отсюда и правовое регулирование предпринимательской деятельности МУП имеет специфику. В первую очередь это связано с тем, что МУП не имеют полномочий свободно распоряжаться денежными средствами и иным имуществом без согласия собственника. В частности, трамвайнотроллейбусные МУП не имеют права самостоятельно продать какое-либо транспортное средство, это должно делаться с согласия органа власти, которое обладает таким полномочием. Кроме того, согласно ст. 295 ГК РФ [13] собственник имеет право на часть прибыли МУП от использования имущества. Размер этой части прибыли, а также порядок и сроки ее перечисления определяются муниципальными правовыми актами, а также уставом МУП (вместе тем нужно иметь в виду, что положение о получении части прибыли является правом, а не обязанностью собственника, и нередки случаи, в том числе в транспортной сфере, когда МУП по воле собственника вообще освобождается от обязанности перечислять часть прибыли).

Одновременно, как отмечалось, МУП являются незаменимыми хозяйствующими структурами по обеспечению публичных интересов в муниципальных образованиях во многих сферах жизнедеятельности, в том числе в сфере городского пассажирского транспорта (далее – ГПТ). Так, Е.В. Черненко-Фролова, изучившая положение дел в городском округе Хабаровск, отмечает, что «ведущими операторами в этом муниципальном образовании являются МУП «Хабаровское пассажирское автотранспортное предприятие №1», которое обслуживающее 42 городских и 13 сезонных пригородных регулярных маршрутов общей протяженностью 1079,4 км, а также МУП «Хабаровское трамвайнотроллейбусное управление», которое обслуживает 7 трамвайных и 4 троллейбусных регулярных маршрутов. По состоянию на начало 2011 года списочная численность автобусов в МУП «Хабаровское пассажирское автотранспортное предприятие № 1» составляла 300 единиц, а в МУП «Хабаровское трамвайнотроллейбусное управление» имелось 87 трамваев и 52 троллейбуса. Весь этот пассажирский транспорт предоставляет в год транспортных услуг с учетом дотирования за перевозку льготных пассажиров более чем на 1 млрд рублей, при этом уплачено налогов на сумму более 240 млн. рублей. В транспортных МУП Хабаровска трудятся 2885 человек. Администрация Хабаровска поддерживает эти МУП, исходя из возможностей городского бюджета. В частности, за последние пять лет приобретено 173 автобуса, 14 троллейбусов и 11 трамваев. Но техника стареет (подлежит списанию 86% автобусов, 84% трамваев, 49 % троллейбусов), и на своевременную модернизацию средств не хватает, и приходится даже приобретать б/у автобусы иностранного производства (собственно, здесь и выбора большого нет, учитывая, что Россия производит лишь 10-12% подвижного состава для ГПТ от уровня бывшего СССР). В этих условиях постоянно возрастает объем перевезенных пассажиров коммерческим транспортом» [14, с. 140].

По масштабу деятельности (количество транспортных единиц, объем пассажиро-перевозок и т.д.) ни одно другое предприятие транспортного бизнеса сравниться с этими МУП не может.

Несколько иная ситуация в Перми - городе-миллионнике. Здесь городские пассажирские перевозки приходятся на автобусный транспорт, принадлежащий в основном частным перевозчикам. Имеется МУП «Пассажиравтотранс», которое также занимается автобусными перевозками (всего автобусами охватывается 72,6% пассажиропотока). Кроме того, функционирует МУП «Пермгорэлектротранс», которое охватывает трамваями 9,3% пассажиропотока и троллейбусами 18,1%. Подавляющее большинство перевозчиков-частников вообще не имеют собственной производственно-технической базы, в лучшем случае используют возможности сторонних ремонтных мастерских, а в худшем случае делают ремонт и ТО силами и средствами самих водителей. Такое положение не позволяет в должной мере контролировать техническое состояние выходящих на линию транспортных средств» [15, с. 48]. Можно добавить также, что при таком подходе, как следствие, не могут быть обеспечены в должной мере требования ФЗ «О безопасности дорожного движения» [16]. Мы полагаем, что это результат того, что местные власти в свое время не контролировали должным образом развитие ГПТ.

В Воронеже имела место похожая ситуация, когда в 1990-е гг. городские органы власти допустили чрезмерную коммерциализацию рынка ГПТ, при которой деградация транспортных МУП (их три) стала неизбежной. Последующие попытки исправить положение путём бесплатных «народных автобусов» на изменили ситуацию. Показатели работы транспортных МУП после 10 лет конкуренции стали снижаться. Так, доля ГПТ в общем пассажиропотоке сократилась с 68% (1990 год) до 1,8% (2011 год). Город пережил банкротство МУП «Воронежгорэлектротран-са». Ситуацию удалось в некоторой степени улучшить после принятия в 2009 г. программы «Развитие пассажирского транс- порта Воронежа на 2009-13 годы» с вливанием денежных средств из областного бюджета, и троллейбусный транспорт стал «оживать». В этом же контексте были приняты меры по замене микроавтобусов на автобусы большой и особо большой вместимости [17, с. 296]. Не лучшим образом ситуация в Новосибирске, где парк ГПТ, находящийся в ведении МУП, в 2009-2011 гг. сократился на 85 единиц. В частности, было принято решение списать 77 автобусов, 15 троллейбусов и 28 трамваев, приобретено было только 15 автобусов и 20 троллейбусов, то есть транспортных средств стало меньше на 85 единиц, при этом объемы пассажирских перевозок транспортными МУП сократились на 14% [19]. Схожее положение во многих других муниципальных образованиях, и указанное положение, хотя и прошло уже почти десять лет, изменилось незначительно, а в некоторых случаях даже ухудшилось, и не случайно по одному из опросов, проведенном среди г. Махачкалы, только 13% опрошенных жителей назвали высоким уровень деятельности местной власти по созданию условий для предоставления транспортных услуг жителям и организации их транспортного обслуживания в границах муниципального образования [20].

Довольно острые вопросы поднимались по данной проблематике в проведенных слушаниях в Комитете по транспорту ГД ФС РФ, где внимание акцентировалось на наземном электрическом транспорте, который практически везде, за малым исключением (например, в Воронеже, Ростове-на-Дону) находится введении МУП [20]. На этом же совещании отмечалось, в частности, что «в Воронеже, Тюмени, Астрахани, Архангельске, Иваново горэлектротранспорт был практически полностью ликвидирован. В 2012 году по сравнению с 1995 годом объем перевозок троллейбусами, которые осуществляют МУП, снизился на 74%, трамваями - на 72%, а в целом количество пассажиров сократилось с 16,02 млн до 4,16 млн человек. Возраст транспортных средств также вызывает «содрогание»: свыше 65% троллейбусов эксплуатируются более десяти лет, а трамваев – 90% [20]. С того времени ситуация мало изменилась.

При этом нужно учесть, что экономикофинансовое состояние транспортных МУП как «критическое» оценивается уже достаточно давно. А В.И. Ресин и Ю.С. Попков еще в 2000 г. предупреждали, что недофинансирование транспортных МУП будет приводить к нарастающему объему негативных последствий [21, с. 37], что, собственно, и происходит, и тенденции к стратегическому улучшению пока не наблюдается. Между тем наземный электрический транспорт является выгодным для общества с точки зрения экологии, что в современном мире имеет все большее значение, и в большинстве развитых стран трамвай и троллейбус не только не сдают позиции, но и получают развитие. В этой связи во многих городах России, если не принять срочных мер, может быть потеряна перспектива этого направления в развитии ГПТ. Здесь нужно еще иметь в виду, что транспортные проблемы во многих муниципальных образованиях (очевидно, в абсолютном большинстве) еще более обост- ряются в связи со сложным экономическим положением в современной России [22], а также в связи с естественным повышением спроса на транспортные услуги в современном обществе. Как отмечал Президент России В.В. Путин на заседании президиума Госсовета в 2017 г., «массовость, большое социальное значение общественного транспорта диктуют высокие требования к пассажирским перевозкам» [23]. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что ни в одном случае муниципальные образования не решали транспортные проблемы на основе только своего местного бюджета и тем более за счет прибыли МУП, причем эта проблема также перманентная. Поэтому мы полагаем, что развитие транспортных МУП должно стать объектом федеральной целевой программы, учитывая, что в сфере ГПТ большинства муниципальных образований создалась чрезвычайная ситуация, и для ее решения требуется дальнейшее совершенствование деятельности транспортных МУП.