Tranzicija i izvršna vlast u Srbiji

U politi~koj teoriji tranzicija se naj~e{}e defini{e kao proces promene pose-da vlasti u dr`avi do koga dolazi usled unutra{njih i me|unarodnih uticaja. “Tran-ziciona” promena vlasti menja i ostale vidove dru{tvenog `ivota zemlje; u prvom redu menja se politi~ki i pravni sistem, zatim ekonomski poredak, moral, obi~aji, sve do dru{tvene svesti nacije kao celine i pojedinca kao ~lana dru{tva. Tranzicija nosi i promene koje su u prvi mah nevidljive, a ti~u se sistema duhovnih vredno-sti i ispoljavaju se tek stasavanjem mladih generacija stanovni{tva. Iz tog ugla gledano logi~no je postaviti pitanje da li tranzicija uop{te prestaje ili je to neprekinut, kontinuiran skup aktivnosti i doga|aja koji ~ine `ivot jedne dr`ave?

Tranzicija se javlja u odre|enim periodima razvoja civilizacije, ali nije proces koji se odvija po nekakvim prirodnim zakonima. Tranzicija se ne odvija ni sama od sebe, ve} je za upravljanje njome odlu~uju}a delatnost dr`avne vlasti. Ne treba misliti ni da se tranzicija mo`e daleko unapred i sa sigurno{}u predvideti, ali kada po~ne po odre|enim karakteristikama lako ju je prepoznati.

Termin tranzicija javlja se ranije nego {to su to godine s kraja osamdesetih i po-~etka devedesetih pro{log veka kada su zapo~ele promene u zemljama isto~ne Evro-pe.1 Miroslav Pe~ujli} promene u isto~no-evropskim zemljama svrstava u “~etvrti talas” tranzicije. Predhodna tri talasa obuhvatala su ju`nu Evropu – [paniju, Portuga-liju i Gr~ku, Latinsku Ameriku i jugoisto~nu Aziju. U prethodna tri talasa tranzicije ove dr`ave su se, tokom pro{log veka, “razra~unavale” sa diktatorskim re`imima.2

Pojam tranzicija se pokazao kao pogodan jer, iako se radi o politi~kim prome-nama u dr`avama, ne implicira ideolo{ku konotaciju. U tom smislu razlikujemo termin tranzicija od pojmova kao {to su revolucija, kontrarevolucija, restauracija koji tako|e ozna~avaju dru{tvene promene ali nose i ta~no odre|enu ideologiju. Dakle, tranzicija je {iri pojam dru{tvenih promena od revolucije ili kontrarevolucije.

Danas se pojmom tranzicija obja{njavaju promene samo u “post-real-socijali-sti~kim” dr`avama.3 Ovo zna~i da se savremena tranzicija ipak mo`e identifikovati kao ideolo{ki jednoobrazan proces. Sve dr`ave koje danas nazivamo tranzicionim menjaju, odnosno ve} su promenile sistem dru{tvenog ure|enja. Socijalisti~ki dr`av-ni sistem i organizacija vlasti izgra|eni na komunisti~koj ideologiji (marksizmu, le-njinizmu, staljinizmu, socijalisti~kom samoupravljanju i dr.), tokom tranzicije zame-njeni su kapitalisti~kim dru{tvenim ure|enjem zasnovanim na na~elu neprikosnove-nosti privatne svojine. Ve} u prvim fazama tranzicionog procesa zemlje biv{eg soci-jalisti~kog bloka donele su nove ustave ili su potpuno preuredile postoje}e najvi{e

* Sekretar Fakulteta za uslu`ni biznis, Novi Sad.

pravne akte. Na taj na~in napravljen je raskid sa dotada{njim politi~kim sistemom i u narednim koracima sledio je period implementacije, “o`ivljavanja” propisanog.4

Tranzicija na evropskim prostorima biv{ih socijalisti~kih zemalja predstavlja vi{edimenzionalan proces. Efekte tranzicije vidimo kako u politi~kom sistemu tako i u ekonomiji, dru{tvenoj strukturi, sociologiji, kulturi, obrazovnom procesu, sferi socijalnih prava i dr. Od mno{tva promena koje se de{avaju u dr`avi, dva procesa mo`emo izdvojiti po kriterijumu bitnosti; prvi su na udaru tranzicije i temeljni su jer se prelamaju na druge dru{tvene oblasti.

Tranzicija u po~etku zahvata pripremu ili sazrevanje uslova za promenu, a zatim i samu promenu ustavnog poretka, i to prvo onog dela koji se odnosi na organizaciju vlasti. Tranzicija se u prvom koraku suo~ila, kako se to sa ili bez pozadine naziva “totalitarnim”, a zapravo jednopartijskim sistemom premetnuv{i ga u vi{epartijski re`im. Ova transformacija je bila nu`an preduslov za izgradnju nove organizacije vlasti zasnovane na parlamentarnoj podeli vlasti koju ~ine zakonodavna vlast, izvr{na vlast i sudska vlast. Nova dr`avna vlast je jedinstvena ali po-deljena, vlasti u`ivaju posebnost ali sara|uju u dr`avnim poslovima. Sve se to po-sti`e poznatim parlamentarnim mehanizmima koje su sve tranzicione zemlje usvojile dodaju}i im, po potrebi ili po `elji nosioca vlasti, poneki institut koji svrstavamo u predsedni~ki ili “polupredsedni~ki” re`im.

Drugi korak ima ekonomski aspekt, a ~ini ga prelaz sa, kako se to opet odo-ma}eno ka`e, “komandnog”, a zapravo planskog ekonomskog sistema u tr`i{nu ekonomiju. Uspostavlja se tr`i{te koje po~iva na sistemu ponude i tra`nje i koje ne prihvata dr`avu kao tr`i{nog subjekta, bar ne kao preovla|uju}eg. Naravno i ovaj prelaz tra`i vreme za sprovo|enje i demonta`u postoje}ih ve}inskih oblika svojine - dr`avne i, u biv{oj Jugoslaviji, dru{tvene svojine. U procesu “privatizacije” kao jednom od postupaka tranzicije, odvija se zamena dr`avne (dru{tvene) svojine privatnom svojinom i njenim izvedenim oblicima (zadru`nom, zajedni~kom i dr.).

Ova dva osnovna aspekta tranzicije ra|aju brojne dru{tvene promene koje je mogu}e obuhvatiti samo obimnom nau~nom analizom. Ipak, kao glavne pozitivne posledice vi{epartijskog sistema, pored nove organizacije vlasti, ovde mogu navesti: pobolj{anje sfere ljudskih a posebno politi~kih prava, ~uvanje razli~itosti koja je neophodna za plodnost i dru{tveni boljitak, stimulisanje tolerancije, dru{tvene i li~ne otvorenosti…Ovo su stanja kojima zemlje tranzicije jo{ uvek te`e i na tom putu su bli`e ili dalje `eljenom. Tr`i{na privreda zemalja u tranziciji temeljena na privatnoj svojini ima te`ak zadatak – ostvarenje ve}e produktivnosti i ve}eg standarda gra|ana. Ove pozitivne posledice za ve}inu dr`ava u tranziciji su jo{ uvek daleki cilj do kojeg moraju pre}i trnovit put. Na samom po~etku puta nastaje sukob na relaciji produktivnost tr`i{nog subjekta - socijalna prava (pravo na rad i dr.) gra-|ana. Ve}a planirana produktivnost je u prvi mah obrnuto srazmerna broju radnih mesta, a nivo zaposlenosti je direktno povezan sa dru{tvenim standardom. Dru{tve-ni standard je naslonjen na politi~ko raspolo`enje, a od politi~kog raspolo`enja za- visi stabilnost vlasti odnosno dr`ave i naposletku uspeh tranzicije. Zemlje u tranziciji presecaju precizno ili manje precizno ovaj Gordijev ~vor i nastavljaju dalje.

Tranzicija je fenomen koji ima vremensku distancu – traje du`i vremenski period, najmanje nekoliko godina. Dr`ave u tranziciji razli~ito su pozicionirane na ovom putu i Srbija je jedna od dr`ava koja ne prednja~i, {ta vi{e zaostaje za ve}im brojem dr`ava.5 Iako je u neko vreme bilo va`no zapo~eti tranziciju ovaj proces ne ra|a pozitivne rezultate sam po sebi. Preobra`aj ukupnog dru{tvenog bi}a jedne dr`ave suvi{e je slo`en posao da bi se ishod sa sigurno{}u mogao pretpostaviti. Uprkos proklamacijama i manje-vi{e delimi~no ostvarenim rezultatima kona~-no ishodi{te i pozitivan kraj za sve jo{ nije izvestan. ^ak se ni u prvi naredni korak u tranziciji ne mo`e sa sigurno{}u verovati; da li }e to biti, po prihva}enim me-rilima, korak unapred ili korak unazad.6

U proteklih 15-ak godina tranzicije mogu}e je uo~iti dve faze. U prvoj fazi slabi dr`ava, vlast, ekonomija, dru{tveni moral…U ovom periodu dolazi ~ak do raz-gra|ivanja dr`avnih zajednica, kao {to se desilo sa vi{enacionalnim federalnim dr-`avama, Sovjetskim Savezom, Jugoslavijom, ^ehoslova~kom. Druga faza koja nastupa pre ili kasnije, u zavisnosti od osobina konkretne dr`ave i dru{tva, donosi konsolidaciju. U ovom periodu mogu}e je, pored niza opipljivih negativnih posledica u pore|enju sa stanjem pre tranzicije, uo~iti i “ne{to svetla na kraju tunela.” [to se ti-~e prelaska iz prve u drugu fazu postoji realna opasnost da se i ne u|e u fazu konsolidacije. Drugim re~ima, zapo~eta tranzicija se ne zavr{ava, odnosno ne zavr{ava se na `eljeni na~in, ve} recimo raspadom dr`ave.7 Tre}a odnosno krajnja faza bi zna~ila i kraj tranzicije. Dr`ava iza{la iz tranzicije je ona koja, po Huanu Lincu, ima slobodno i aktivno gra|ansko dru{tvo, autonomno i cenjeno politi~ko dru{tvo, vladavinu prava tj. gra|anske slobode i slobodu udru`ivanja posebno, efikasan dr`av-ni aparat i institucionalizovano ekonomsko dru{tvo.8 Srbija kao i jedan broj drugih dr`ava sigurno jo{ uvek ne ispunjava ove visoko postavljene kriterijume.

Tranzicija ustavnosti i izvr{ne vlasti

Zajedni~ka karakteristika politi~kog `ivota dr`ava u po~etku tranzicije jeste opredeljenje za radikalne ustavne promene koje predstavljaju definitivan raskid sa ranijom socijalisti~kom ustavno{}u. Ustavnim promenama napu{ten je sistem skup{tinskog jedinstva vlasti i proklamovana podela vlasti na parlamentarnom principu. Skup{tina je skunuta sa trona “najva`nijeg” dr`avnog organa, a izvr{na vlast je stvarno i nominalno postala prva me|u trima jednakim dr`avnim vlastima. Ovo preslikavanje ustavnih sistema zapadnoevropskih demokratija bilo je lak{i deo posla. Proklamovati podelu vlasti i “demokratsko” politi~ko ure|enje samo po sebi ne zna~i mnogo, ili gotovo ni{ta. Proklamacija je morala pre}i put od floskule do stvarne, primenljive norme za {ta je potrebno vreme za “aklimatizaciju” bi-ra~a i formiranje osnovnih parlamentarnih instituta.

Preduslov politi~kih promena, kako je napred re~eno, bio je uvo|enje slobode strana~kog organizovanja. Politi~ke partije, pokreti, lobi grupe i dr. nicali su u svim tranzicionim dr`avama kao “pe~urke posle ki{e”.9 Izuzetna strana~ka brojnost iznela je na politi~ku scenu pregr{t razli~itih ideologija, kvazi ideologija, ciljeva, struja, prepuniv{i dotada jednoobrazni politi~ki ambijent brojnim razli~iti-stima. Bira~i suo~eni sa {arolikom politi~kom ponudom razli~itih izbornih obe}a-nja; nacionalisti~kim, {ovinisti~kim, revan{ionisti~kim programima, ponudama le-vih i desnih politi~kih opcija, monarhisti~kih i republikanskih, patriotskih, mondi-jalisti~kih, konzervativnih, umerenih i ekstremnih, nisu bili u mogu}nosti da naprave izbor koji bi bio i njihova trajnija opcija. Time obja{njavamo prve pobede disidenata i “opozicije” za vreme socijalizma u gotovo svim zemljama, koje su se u drugom izbornom ciklusu pretvorile u poraze tih partija.10 U daljem toku tranzicije pro~i{}ava se politi~ka pozornica i nosioci najva`nijih uloga dobijaju trajnije anga`mane. Sve dr`ave svode predizbornu strana~ku ponudu na nekoliko glavnih opcija koje dobijaju toliku podr{ku bira~a da mogu formirati vladu. Vlade su, po pravilu, koalicione, {to je posledica proporcionalnog izbornog sistema.11

Ustavnim promenama zemlje tranzicije su se na{le na politi~koj raskrsnici sa koje su mogle izabrati dva pravca promene sistema vlasti: put u parlamentarizam sa jakim predsednikom ili put u predsedni~ki sistem, kakav postoji u SAD. Ova su`ena mogu}nost izbora je, po mi{ljenju nekih autora, posledica nerazvijenog demokratskog sistema.12 Bira~i su zapla{eni neizvesno{}u dolaze}ih novina imali potrebu da se pribli`e jednoj li~nosti, da identifikuju dr`avu sa sposobno{}u (~e-sto nazivaju}i je harizmom) i odgovorno{}u koju ta li~nost nosi. U velikoj ve}ini zemalja {efovi dr`ava su izbili u prvi plan postav{i gotovo sinonimima dr`ave.

Sve zemlje tranzicije opredelile su se za paramentarni sistem, sa jakom izvr-{nom vlasti odnosno istaknutim polo`ajem {efa dr`ave. Ameri~ki sistem podele vlasti nije preuzela nijedna dr`ava tranzicije, jer on kao celina i nema tradiciju na evropskom tlu. Ovo nije bila smetnja da se neki instituti koje sadr`i predsedni~ki sistem “pozajme” i unesu u sisteme parlamentarne podele vlasti. To se odnosi pre svega na institute koji ja~aju polo`aj predsednika republike, kao {to su: neposredan izbor, pravo veta, institut impeachment-a i dr. Na ovaj na~in nastali su “hibridni” parlamentarni sistemi koji se mogu definisati i kao “polupredsedni~ki” pa ~ak i “superpredsedni~ki”.

Gotovo sve zemlje tranzicije opredelile su se za “nagla{eno hijerarhijsku izvr-{nu vlast porede}i je sa egzekutivom dr`ava (klasi~nog) parlamentarizma”,13 u kojoj su {ef dr`ave i “{ef parade” isto. Dr`avna vlast u ve}ini politi~kih sistema prvih go- dina tranzicije dobija obele`ja autokratske vladavine predsednika.14 Predsednik republike dr`i sve konce vlasti u svojim rukama, {ire}i svoju mo} i elimini{u}i ili bla`e re~eno, marginalizuju}i u politi~koj igri druge aktere vlasti. “Autoritativni preziden-cijalizam”15 je obele`je po~etaka tranzicije dok se u kasnijim godinama vlast {efa dr-`ave poku{ava umanjiti i stvarno institucionalizovati. Predsednik kao neprikosnoveni vladar {to tranzicija vi{e odmi~e sve vi{e ulazi u ustavne i uop{te pravne okvire poretka. Ovo ne zna~i da izvr{na vlast slabi, ve} da druga glava egzekutive – vlada izlazi iz senke {efa dr`ave i po~inje da kreira, a ne samo sprovodi dr`avnu politiku.

Transformacija ustavnosti, dr`avne vlasti i izvr{ne vlasti pre drugih dr`avnih funkcija, ima za krajnji cilj uspostavljanje pravne dr`ave. Naglo odbacivanje dalje socijalisti~ke evolucije u prvi mah je odaljilo dr`ave od ideala pravne dr`ave. Nastali sukob dve ideologije (socijalizma i kapitalizma) u ve}ini dr`ava re{en je pravnim putem, odnosno primenom unapred utvr|enih pravila. ^ak i ako je taj sukob ideologija doveo do raspada dr`ave postoje promeri da se dalja tranzicija mo-`e odvijati mirnim putem.16 Suprotan primer imamo na na{im prostorima. Reforma Jugoslavije proizvela je ratne sukobe i raspad dr`ave. Novonastale dr`ave sa prostora biv{e Jugoslavije politi~ke sukobe u tranziciji re{avale su najtragi~nijim na~inom – ratom. Ovo kazuje da je pravna dr`ava bila samo daleka, daleka te`nja. Danas tranzicija i na na{im prostorima odmi~e ka svojim kona~nim ciljevima, ustavnost dobija nove primerenije konture, a pravna dr`ava postaje sve bli`a.

Oblast gde je najte`e implementirati pravnu dr`avu jesu nadle`nosti upravo onih koji stvaraju i primenjuju pravne norme i imaju dr`avni aparat prinude iza sebe. Radi se o nosiocima stvarne, aktivne vlasti, najvi{im dr`avnim organima, {efu dr`ave i vladi. Vladavina prava kao “meso” pravne dr`ave podrazumeva da i nosioci najva`nijih dr`avnih uloga “saginju glavu” pod pravnom normom. Na primerima iz na{eg okru`enja mo`emo uo~iti tendenciju da {ef dr`ave od “svemo}nog nacionalnog lidera”, politi~ki neodgovornog (poput britanskog monarha – The king can’t do wrong), postaje odgovorna, “nacionalna figura”. Put {efa dr`ave od “nagove{tenog carizma”17 do ustavom ograni~enog predstavnika jedinstva dr`ave, predstavlja uspeh tranzicije koji pored Srbije, va`i i za ve}inu drugih dr`ava.

Karakteristike izvr{ne vlasti u Srbiji kroz tranziciju

U modernim politi~kim sistemima parlamentarnog tipa izvr{na vlast je orga-nizovana kao bicefalna; sastavljena od dva organa. Srbija je formalno u{la u proces tranzicije dono{enjem Ustava 28. IX 1990. godine, zapo~ev{i izgradnju parlamentarnog re`ima podele vlasti. Proces tranzicije nije zavr{en za vi{e od 15 godina trajanja Ustava od 1990, ve} se nastavlja i pod novim Ustavom progla{enim 8. XI 2006. godine. Ustavi dele dr`avnu vlast na zakonodavnu, sudsku i izvr{nu. Nosilac zakonodavstva je Narodna skup{tina, a sudske vlasti pravosudni organi sa najvi{im sudskim telom, Vrhovnim sudom Republike Srbije.

Egzekutiva u Srbiji ima “dve glave”, jedna glava je predsednik Republike, a druga glava je vlada. Parlamentarna struktura izvr{ne vlasti u Srbiji “pokvarena” je primesama predsedni~kog sistema kako u pogledu izbora i opoziva, tako i u pogledu nadle`nosti. Oba ustava u prvi plan upravljanja dr`avom unose, na~elno i razradom na~ela, organe izvr{ne vlasti, {efa dr`ave i vladu.

Tranzicija koja se ti~e polo`aja izvr{ne vlasti zapravo je povratak ili nastavak prekinutog kontinuiteta sa srpskim Ustavom od 1903, kao i sa dva jugoslovenska monarhisti~ka ustava, Vidovdanskim od 1921. i Oktroisanim od 1931. Srbija se u novoj strukturi vlasti nije odrekla autoritativnog {efa dr`ave, {to je i tradicija u Srbiji, mada je predsednik Republike u pore|enju sa monarhom jugoslovenskih i nekih srpskih ustava (od 1869, od 1901) bio manje istaknuta figura. Dodu{e, za po-~etak tranzicije u Srbiji karakteristi~no je da je praksa “menjala” politi~ki i ustavni polo`aj {efa dr`ave toliko da je ceo dr`avni aparat bio u senci autoriteta predsed-nika Republike. Ustav je ostavio prostor za nadogradnju politi~ke mo}i {efa dr`a-ve daju}i mu mogu}nost neposredne komunikacije sa bira~ima (izbori i dr.), mo-gu}nost uticaja na vladu (izlaganje stavova i dr.), uticaja na Skup{tinu (veto i dr.).

Klica polo`aja izvr{ne vlasti i odnosa izme|u subjekata egzekutive le`i u “klasi~nom”, umerenom parlamentarizmu koji je Srbija imala po Ustavu od 1903. I politi~ki ambijent Srbije danas, poput srpskog dru{tva s po~etka XX veka, pre-gurao je poro|ajne muke parlamentarne demokratije, ograni~enja i saradnje vlasti, ispuniv{i mnoge preduslove stabilizacije politi~ke borbe i o~uvanja dostignutog. Ustav od 2006. polazi od ~injenice da je za fazu stabilizacije u tranziciji, koja se oslikava potrebom o~uvanja izgra|ene podele vlasti, neophodno odr`ati visok autoritet izvr{ne vlasti i ostaviti joj i prvu i manje-vi{e poslednju re~ u obavljanju dr`avnih poslova. Zato novi Ustav sasvim umereno koriguje zna~aj predsednika Republike i vlade; nominuje vladu organom koji vodi politiku zemlje koju je sama utvrdila, a li{ava {efa dr`ave nekih ranijih nekrucijalnih prerogativa (prava da mu vlada izla`e svoje stavova, nekih mera za vreme vanrednog stanja).

Predsednik Republike je po oba Ustava politi~ki subjekt koji simbolizuje dr-`avno jedinstvo i reprezentuje dr`avu.18 Reprezentovanje dr`ave je za ovih petnaestak godina tranzicije pro`ivelo “katarzu” – od naj{ireg tuma~enja svelo sa na Ustavom i pravima drugih dr`avnih vlasti organi~enu vlast. Kao uzor ustavnog po-lo`aja {efa dr`ave poslu`ili su politi~ki sistemi koji favorizuju “jakog” predsedni-ka dr`ave,19 {to je bilo neophodno i korisno trusnom periodu me|unarodnih sankcija i ratnog okru`enja Srbije.

Koja to prava odska~u od parlamentarima i ~ine ga ja~im nego {to je monarh zapadnoevropskih demokratija? U prvom redu predsedniku Republike na~in izbora ja~a legitimitet vezuju}i ga direktno za narodnu volju, odnosno za narodni suverenitet. Zatim, petogodi{nji mandat je du`i od perioda na koji se biraju poslanici i vlada {to tako|e sna`i polo`aj {efa dr`ave daju}i mu ulogu ~uvara kontinuiteta vlasti izme|u dva izborna ciklusa.20 Jednom izabran predsednik Republike u`i- va stabilniji mandat nego ministri i poslanici jer je opoziv predsednika ote`an te-{ko dosti`nim uslovima.21

Predsednik Republike u`iva ovla{}enja {irokog dijapazona; od prava izrazito politi~kog karaktera, preko prava koja ga ~ine neizbe`nim delom aparata pode-le vlasti, do ceremonijalnih i prokolarnih du`nosti koje su prirodan deo svake predsedni~ke funkcije. Oba ustava nagla{avaju va`nost predsednika Republike i podi`u mu autoritet imenuju}i ga organom jedinstva dr`ave; drugim re~ima, nad-strana~kim, nadnacionalnim, nadregionalnim subjektom vlasti srpskog dru{tva. Iz ovoga proizlazi da svoje akte predsednik Republike donosi samostalno, nije potrebno da ~lan ili predsednik vlade potpi{e njegove odluke.

Organ koji predstavlja dr`avno jedinstvo ne mo`e biti samo igra~ uloge koju mu dodeli na~elo podele vlasti ve} je on, samom definicijom svoje funkcije, izvan odnosno iznad podela u dr`avi, pa i podele dr`avne vlasti. Takav organ je i najpozvaniji da predstavlja dr`avu u unutra{njim i me|unarodnim odnosima.

U podeli vlasti srpskih ustava predsednik Republike je dobio pravo da pred-la`e mandatara za sastav vlade. Ovo pravo predsednika Republike nema protokolarni ve} stvarni politi~ki zna~aj, jer se srpske vlade formiraju kao koalicione.22 Na izdeljenoj politi~koj sceni Srbije predsednik ima zadatak da kao mandatara bu-du}e vlade izabere lice koje je sposobno da dobije podr{ku Skup{tine. Na ovaj na-~in, u slu~ajevima “tra`enja” skup{tinske ve}ine predsednikova uloga zahteva po-liti~ku kreativnost i mo`e biti presudna za sastavljanje vlade. Predsednik Repuli-ke ima kadrovski upliv i na sudsku vlast.

Oba ustava ustanovljavaju za predsednika Republike tradicionalno pravo da u ime dru{tva donosi akte pomilovanja i da daje odlikovanja i priznanja, obi~no odmah po izboru ili u drugo politi~ki pogodno vreme. Predsednik Republike je, opet tradicionalno po{tuju}i na~elo suprematije civilne nad vojnom vlasti, na ~elu vojne sile zemlje23 i ima prava postavljanja, unapre|enja i razre{avanja oficira Vojske. Predsednik oli~ava jedinstvo zemlje u “stanjima nu`de”, varednim i ratnim prilikama, ukoliko Skup{tina ne mo`e da se sastane.24

Predsednika Republike jo{ neka prava pribli`avaju snazi “imenjaka” u pred-sedni~kom ili “polupredsedni~kom” sistemu. Predsednik progla{ava ukazom zakon, ali taj predsednikov akt nije samo deklarativne pravne prirode. Predsednik po oba ustava ima pravo veta kojim mo`e da odlo`i, a uz povoljne politi~ke prilike i onemogu}i stupanje zakona na snagu.25 Predsednik Republike nema mogu}nost direktnog u~estvovanja na po~etku procedure dono{enja zakona; ne ulazi u krug predlaga~a zakona, ali ga ustavi svrstavaju u grupu ovla{}enih (ekskluzivnih) predlaga~a promene ustava.26

Za ocenu sistema podele vlasti i polo`aja izvr{ne vlasti u Srbiji veoma je bitna ~injenica da predsednik Republike, a ne vlada, mo`e da raspusti Narodnu skup-{tinu. Mehanizam raspu{tanja predstavni~kog tela je postavljen tako da su i pred-sednik i vlada nu`ne poluge; vlada predla`e i obrazla`e a predsednik Republike usvaja ili ne usvaja ovaj predlog. Ako predsednik Republike odlu~i da raspusti Skup{tinu, fakti~ki obara i vladu jer po sili ustava i vladi prestaje mandat.27 Jedino predsednik Republike, glavni “vinovnik” u ovom fatalnom sporu po vladu i Skup{tinu, ostaje i dalje nedirnut na politi~koj sceni.

Uzroke kreiranja sna`ne predsedni~ke funkcije s po~etka procesa tranzicije ne treba posmatrati izvan politi~kih prilika u kojima je pisan parlamentarni srpski Ustav i za koga je taj Ustav pravljen. U prilikama rasula velike Jugoslavije i vred-nosti koje je ona stvarala i {titila, Srbija je kao i druge jugoslovenske republike imala potrebu akumuliranja vlasti u jednoj li~nosti, a to je mogao biti samo {ef dr-`ave. Predsednik Republike je u praksi bio nosilac gotovo apsolutne vlasti i pre Ustava a njime je dobio manje ili ve}e pokri}e i legalizaciju onoga {to ve} ~ini. Vremenom, tranzicija }e “o`iveti” i vladu i Skup{tinu koje }e po~eti da vr{e svoja ustavna ovla{}enja i na taj na~in razraditi parlamentarne mehanizme.

Druga glava izvr{ne vlasti, vlada, u`iva respektabilan polo`aj i nosilac je iz-vr{ne vlasti u Republici.28 Pitanje nedostatka politi~ke mo}i vlade ne postavlja se zbog manjka dovoljno brojnih i zna~ajnih ingerencija, ve} zbog “senke” koju je na nju bacao (baca?) predsednik Republike. Tako, sve vlade Ustava od 1990. do oktobarske (decembarske) promene vlasti 2000. godine stajale su na lestvici vlasti bar korak ispod predsednika Republike.

Vlada se formira od strane poznatog dvojca; {efa dr`ave i parlamenta. U postupku izbora vlade posredno u~estvuju i gra|ani jer su na oba organa, predsedni- ka i parlament, neposredno preneli deo svoga suvereniteta. Ovo je svakako slabije od “direktne neposrednosti” izbora koju neprekidno od po~etka tranzicije u`iva predsednik Republike.29

Po prirodi parlamentarizma vlada je svoju politi~ku sudbinu vezala za podr{ku zakonodavne vlasti i traje najdu`e koliko i Skup{tina u istom sazivu. Vlada mo`e svoj mandat sama skratiti (ostavka premijera ili cele vlade), mo`e joj prestati mandat usled vi{e sile (smrt premijera), ali za funkcionisanje parlamentarnog aparata najve}u te`inu ima izglasavanje nepoverenja vladi. Oba ustava posve}uju dosta prostora izglasavanju nepoverenja i poverenja vladi i svakom ministru pojedincu.30

Nosioca izvr{ne vlasti ~ine predsednik, jedan ili vi{e potpredsednika i ministri. Takvim redosledom ustanovljena je i hijerarhija unutar vlade; predsednik vlade je ~elnik, vodi i usmerava vladu, predstavlja je u op{tenju sa drugim organima, predsedava sednicama, ali glas predsednika nije vredniji od glasa ministra. Pot-predsednici su predsednikovi pomo}nici, a njihov broj u vladi je ~esto rezultat po-liti~kih kompromisa.31 Ministri formalno imaju jednak polo`aj u vladi (za razliku od npr. francuske vlade), ali je jasno da su stara ministarstva - spoljnih poslova, vojske, policije, finansija, pravde jo{ uvek presti`nija od “modernih” resora - privatizacije, trgovine, turizma, sporta i dr. Kada je sastav vlade u pitanju, sada{nji Ustav je stao na poziciju striktne podele vlasti. Ustav ~lanstvo u vladi smatra nespojivim sa, izme|u ostalih, poslani~kom funkcijom, dok je Ustav od 1990. prihvatio “me{oviti”32 sistem po kome ministar mo`e a ne mora biti poslanik.

Iako ustavi imenuju vladu nosiocem izvr{ne vlasti jasno je da vlada tu vlast ne vr{i par exellence . Ne mo`e se sa sigurnosti re}i, pogotovo kada je re~ o novom Ustavu, ko je uzeo bolje par~e kola~a zvanog izvr{na vlast; predsednik Republike ili vlada. Praksa Ustava od 1990. nam jasno govori da je u toj podeli pred-sednik Republike bolje pro{ao.

Vlada konzumira standardna ovla{}enja parlamentarne vlade; jednu grupu poslova vlada obavlja samostalno, dok je u drugoj grupi delanja dr`ave vlada uz predsednika ili parlament jedna od poluga mehanizma konkretne nadle`nosti. Osnovni instrument vladinog utvr|ivanja i vo|enja politike su zakoni. Zakoni su zapravo alat kojim se sprovodi tranzicija. Vlada je u ovom proteklom periodu pra- vo predlaganja zakona pretvorila u svoj ekskluzivitet {to je odlika i drugih “tran-zicionih” zemalja. Zakonski predlozi “prolaze” kroz Skup{tinu zahvaljuju}i istoj ve}ini koja je i izabrala vladu i vra}aju se izvr{noj vlasti, predsedniku Republike koji ih progla{ava. U ovom postupku je ~isto vidljiva premo} egzekutive nad legislativom tako karakteristi~na za sve zemlje u tranziciji.

Ratno okru`enje s po~etka devedesetih, terorizam na Kosovu i Metohiji od 1996. do 1999. godine, agresija zemalja NATO-a na Srbiju 1999. godine, ubistvo predsednika vlade 2003. godine, pitanje statusa Kosova i Metohije 2006. godine samo su neki od bitnih doga|aja i razdoblja koja karateri{u srpsku tranziciju. Norme o “stanjima nu`de” koje u ustavima dr`ava stabilnog razvoja uglavnom predstavljaju “rezervne” odredbe ili ~ak “mrtvo slovo na papiru” u Srbiji imaju i te kako veliki prakti~an zna~aj. Vlada je u takvim (ne)prilikama u prvom planu. Ukoliko je re`im toliko ugro`en da ni Skup{tina ne mo`e da se sastane, vlada i pred-sednik Republike donose neophodne odluke, a novi Ustav ovom “dvojcu” pridodaje i predstavnika zakonodavstva – predsednika Narodne skup{tine. Na taj na~in “dr`avna vlast u malom” odr`ava sistem postavljen Ustavom.33

Vlada donosi podzakonske akte koji slu`e izvr{enju zakona. Ustavi ne dopu-{taju delegiranje zakonodavstva izvr{noj vlasti, {to zna~i da vlada u redovnim prilikama ne mo`e donositi uredbe sa zakonskom snagom. Pri~a o vladinim ovla{}e-njima nije zavr{ena ustavima jer vlada vr{i i druge poslove koji su predvi|eni zakonom. Pretpostavka vlade kao nosioca dr`avnih poslova vra}a nas na po~etak pri~e o podeli vlasti - vladi je data izvr{na vlast koja iako se ne sastoji samo od najva`nijih dr`avnih poslova, pouzdano je najobimnija i najzahtevnija.

Pravac razvoja izvr{ne vlasti

Dva su mogu}a puta daljeg razvoja izvr{ne vlasti u Srbiji do kraja procesa tranzicije. Jedan put vodi normativnom i realnom ja~anju izvr{ne vlasti {to je u skladu sa globalnim tendencijama nagla{ene dru{tvene uloge dr`ave. Drugi put vodi u stagnaciju ili ~ak slabljenje politi~ke i pravne mo}i organa egzekutive. Ovakva prognoza daljeg razvoja izvr{ne vlasti ima osnova u dru{tvenim te`njama za ve}om otvoreno{}u, demokratizaciji i kontroli rada vlade i {efa dr`ave.

Dr`avna vlast je u svim modernim dr`avama, a posebno u zemljama tranzicije poprimila izuzetne dimenzije. “Lavovski deo” dr`avne vlasti pripada organima egzekutive. [ef dr`ave i vlada su realna vlast, organi koje narod poistove}uje sa dr`avom a posledice njihovog (ne)rada neposredno ose}a. Posmatraju}i oba tranziciona ustava Srbije sigurno je da izvr{na vlast ima instrumente koji su pravno sredstvo za vode}u ulogu u dr`avi, ali u na{oj praksi mo} nosilaca izvr{ne vlasti prevazilazi dimenzije normativno projektovanih nadle`nosti. Ovu ~injenicu ob-ja{njavamo “prirodnim svojstvima” izvr{ne vlasti (poslovima koje vr{i, kadrov- skim sastavom, prilagodljivo{}u, brzinom odlu~ivanja i dr.), kao i nedovoljnom razvijeno{}u ustavnih mehanizama i dru{tvenih instituta koji bi morali biti ko~ni-ce i kontrola egzekutivi (skup{tinska kontrola, javno mnjenje, konstruktivna opozicija i dr.). Srbija je u polovini perioda primene Ustava od 1990. imala nedopu-{teno veliku razliku izme|u propisanih i realnih, stvarnih prerogativa izvr{ne vlasti. Ovo odstupanje se pre vlade odnosi na predsednika Republike koji je u`ivao znatno ve}u vlast nego {to mu je to Ustav dopu{tao. Razlozi tolike politi~ke mo}i predsednika Republike su s jedne strane u ~injenici da je istovremeno bio na ~elu politi~ke partije koja je kontrolisala vladu i skup{tinsku ve}inu, a ni sudska vlast nije bila “imuna” na politi~ke uplive egzekutive; a s druge strane u nerazvijenosti demokratskih i parlamentarnih instituta – po~etku “demokratskog razvoja”, “de-mokratiji u za~etku” – formiranju demokratskog na~ina razmi{ljanja gra|ana. Nakon oktobarskih (decembarskih) politi~kih promena 2000. godine predsednik je “vra}en” u ustavne okvire, ali to ne zna~i da je egzekutiva kao jedinstvena vlast oslabila.

Da li }e politi~ka mo} izvr{ne vlasti rasti svo vreme trajanja tranzicije? Mi ve} sada (dugo) imamo izvr{nu vlast koja se me{a u sve dr`avne poslove, suprotno na~elu podele vlasti i zdravoj dru{tvenoj atmosferi. Izvr{na vlast je koli~inom mo}i koju poseduje pre{la granice svoje propisane nadle`nosti i uveliko u{la u svet zakonodavne vlasti, a ne{to manje i u polje sudske vlasti. Ipak, analiza perioda od nekoliko proteklih godina nam kazuje da je izvr{na vlast (bar za neki period) dostigla vrhunac mo}i i da se njena stvarna ovla{}enja ne}e pove}avati. Realna mo} egzekutive mora i}i u smeru pribli`avanja normativnom. Preambiciozno bi bilo o~ekivati da se dve komponente polo`aja izvr{ne vlasti, realna mo} i propisana nadle`nost, izjedna~e, jer to nije u istoj ravni ni u stabilnim zemljama izvan tranzicije, ali mo`e se ra~unati na pribli`avanje realnog propisanom kroz menjanje odnosa unutar izvr{ne vlasti, ja~anjem vlade na ra~un predsednika Republike.

Ja~anje izvr{ne vlasti mo`e se pretpostaviti i u jednom druga~ijem aspektu. Re~ je o rastu stabilnosti dr`ave nakon petnaest burnih godina tranzicije pa neodvojivo od toga i sve stabilnijim organima izvr{ne vlasti. Predsednik Republike i vlada ja~aju jer su deo dr`avnog mehanizma pred kojim je period efikasnijeg funk-cionisanja i evolutivnog razvoja. Naredni period }e potvrditi ili demantovati ovo “izvedeno” ja~anje izvr{ne vlasti.

Da li je opravdano pretpostavljati slabljenje izvr{ne vlasti u daljem toku srpske tranzicije? Slabljenje izvr{ne vlasti kao celine bila bi tendencija suprotna onome {to imamo u modernim dr`vama danas jer se egzekutiva ne li{ava (bar ne “dobrovoljno”) propisanih joj prava. Razlog smanjenja vlasti egzekutive je je zapravo apel za vra}anje izvr{ne vlasti pod vladavinu prava. Drugim re~ima, izvr{na vlast bi morala da doprinese stvaranju miljea u kome svaka od tri vlasti, zakonodavna, izvr{na i sudska, vr{e propisane im poslove. Razvojem demokratskog dru-{tvenog ambijenta Srbija }e biti bli`a ovakvom miljeu. Pravna dr`ava koja je krajnji cilj tranzicije prihvati}e jaku izvr{nu vlast, a njeno slabljenje samo u sferi ovla-{}enja predsednika Republike i nastojanju da on ~vrsto ostane pod Ustavom.