Участие негосударственных организаций в противодействии коррупции в Польше: правовые основы и практика реализации

За последние 20 лет Польше удалось достичь значительных успехов в противодействии коррупции, однако эти показатели нестабильны. Если в 2005 г. по рассчитываемому Трансперенси Интернешнл1 Индексу восприятия коррупции Польша занимала 70-е место из 159 стран2, то в 2014 г. стала занимать 35-е место из 175 стран3. В последующий период существенных изменений Индекса не было. В 2019 г. Польша заняла 41-е место из 180 стран4.

Разработка антикоррупционной стратегии в Польше началась в конце 1990-х годов, когда были сформулированы основные антикоррупционные конституционные положения. Вступление в 2004 г. в Европейский союз стало ключевым фактором ее кардинального изменения в связи с адаптацией польского законодательства к законодательству Европейского союза и институциональными изменениями в системе государственных органов, противодействующих коррупции [1, c. 160–162].

Польша использует демократическую многоуровневую антикоррупционную модель, реализуемую на пяти основных уровнях: конституционном, стратегическом, институциональном, законодательном и поведенческом. Первый уровень направлен на формирование таких условий, в которых коррупционное поведение недопустимо. Эти условия включают создание демократической конкурентной политической системы, реальной конкурентной экономической среды, независимых СМИ и сильного гражданского общества. На втором уровне государство определяет основные направления антикоррупционной стратегии. На третьем уровне в Польше действует система органов по борьбе с коррупцией, расширенная в 2003 г. специализированным органом – Центральным антикоррупционным бюро.

Польша уделяет значительное внимание развитию уголовного и уголовно-процессуального законодательства в сфере коррупции с ак- центом на коррупцию в бизнесе, что коррелирует с задачей создания эффективной правовой базы противодействия коррупции и обеспечения права на справедливое судебное разбирательство. Целями воздействия на поведенческие установки являются формирование нетерпимого отношения общества к коррупции и сокращение бюрократических проявлений в случае принятия решений по усмотрению чиновников.

Весомую роль в формировании достаточно успешной антикоррупционной политики в Польше сыграли негосударственные организации. Представляется, что отличительная особенность Польши заключается в отсутствии открытой конфронтации власти и негосударственного сектора в сфере противодействия коррупции, что позволяет достаточно эффективно реализовывать совместные проекты.

Основы деятельности негосударственных организаций, а также принципы их взаимодействия с властью закладывает Конституция Польши. Свобода объединений закреплена в ст. 58 Основного закона1. Хотя Конституция напрямую не определяет направления антикоррупционной политики, имплицитно она направлена на противодействие коррупции и имеет стратегическую антикоррупционную направленность для политической и правовой системы Польши [2, с. 215–217]. Конституционные ценности составляют основу антикоррупционной политики и основу взаимодействия негосударственных организаций с властью. Среди них: демократия (ст. 2), верховенство права (ст. 2, 8), принцип социальной справедливости (ст. 2), верховная власть народа (ст. 4), разделение и баланс властей (ст. 10), децентрализация публичной власти (ст. 15), участие местных органов в осуществлении публичной власти (ст. 16), обязанность органов публичной власти уважать и обеспечивать достоинство личности (ст. 30) и др. Конституция ориентирует на демократизацию и конституционализацию многих сфер (в том числе уголовного права и уголовного процесса).

Стратегические документы антикоррупционной направленности также исходят из необходимости взаимодействия органов публичной власти и негосударственных организаций в деле борьбы с коррупцией. Программа противодействия коррупции на 2018–2020 гг.2 включала, например, значимую превентивную составляющую, предполагающую образовательные и информационные мероприятия с активным взаимодействием с негосударственным сектором в лице негосударственных организаций и средств массовой информации. В План реализации задач данной программы в разделы «Повышение информированности общества посредством антикоррупционного образования» и «Координация деятельности» были включены мероприятия с участием негосударственных организаций: проведение конференций и налаживание контактов с негосударственными организациями и др.

Огромное значение деятельность негосударственных организаций имела на этапе формирования антикоррупционной стратегии. В Польше коррупция начала восприниматься как проблема, угрожающая реализации конституционных демократических ценностей, только с конца 1990-х годов. В советское время проблема коррупции не рассматривалась как социальная и была встроена в обычную управленческую деятельность [3, c. 134]. С конца 1990-х годов начинается процесс «диффузии социальной проблемы коррупции» [4, c. 175]. Коррупция как социальная проблема появилась и в медийном дискурсе: с 1998 по 2004 г. рост публикационной активности в двух ведущих газетах по теме коррупции составил 140 % [5, c. 130–131]. Изначально антикоррупционные лозунги становятся инструментом политической борьбы и средством повышения инвестиционной привлекательности.

В это время были сделаны первые существенные шаги по формированию антикоррупционной политики, в том числе за счет активного участия средств массовой информации и негосударственных организаций. Активизировали свою деятельность негосударственные организации, включающие антикоррупционную деятельность в свою повестку: в 1998 г. появилось отделение Трансперенси Интернешнл, в 2000 г. началась Программа против коррупции Хельсинского фонда по правам человека, в 2001 г. создана Антикоррупционная коалиция негосударственных организаций, целью которой изначально был контроль за исполнением антикоррупционных предвыборных обещаний, и др. В это время перед негосударственными организациями стояли две основные задачи: мобилизовать гражданское общество ввиду его слабости и пассивности и распространить информацию о явлениях коррупции, непотизма, конфликта интересов, инструментах противодействия коррупции [6, c. 18].

Постепенно формируется так называемая «ситуация моральной паники» [5, c. 328–330], усугубляемая стремлением Польши войти в Европейский союз. В этой ситуации власти были вынуждены активно формировать антикоррупционную политику. В 2002 г. принят первый документ стратегической направленности – правительственная Программа борьбы с коррупцией Антикоррупционная стратегия на 2002– 2004 гг. С 2001 по 2004 г. было принято 70 новых законов, внесено огромное количество изменений в законодательство.

Перечень реально действующих негосударственных организаций в сфере противодействия коррупции в Польше достаточно обширен. Большинство из них функционируют в форме фондов. Как правило, это так называемые «сторожевые» организации. Основными их задачами являются обеспечение подконтрольности власти гражданскому обществу, прозрачности и открытости деятельности публичных органов. Реализация данных задач осуществляется посредством следующих методов: повышение профессиональных навыков гражданских лидеров, контроль публичной администрации, давление на власть посредством публичных компаний [6, c. 19]. Противодействие коррупции рассматривается такими организациями как одно из направлений деятельности.

Негосударственные организации в сфере противодействия коррупции в Польше можно разделить на две группы: крупные организации международного или национального уровня (Трансперенси Интернешнл, Фонд Стефана Батория, Хельсинский фонд по правам человека, Институт по связям с общественностью, Институт Костушко) и организации регионального или локального значения (Движение «Нормальное государство», Институт публичных дел, Центр гражданского образования) [7, c. 12]. Специализирующиеся исключительно на сфере противодействия коррупции организации единичны (например, Ассоциация «Стоп коррупция»). При этом лидирующую роль играет не Трансперен-си Интернешнл, а Фонд Стефана Батория [8, с. 35]. Он был создан в 1988 г. Д. Соросом при поддержке польской демократической оппозиции в целях построения открытого демократического общества. Приоритеты Фонда: улучшение качества демократии в Польше, повышение роли гражданских институтов в публичной жизни, развитие международного сотрудничества.

Ключевыми целями негосударственных организаций в деле противодействия коррупции являются обеспечение населения информацией о способах противодействия коррупции, обеспечение открытости, прозрачности и подконтрольности власти обществу, влияние на разработку антикоррупционной политики и антикоррупционного законодательства, способствование восстановлению прав человека, нарушенных коррупционными действиями власти, подготовка гражданских лидеров. К числу их основных функций можно также отнести: формирование негатив- ного отношения общества к проблеме коррупции и снижение социальной толерантности к ней, реализацию общественного контроля, определение сфер жизни, где риск коррупции наиболее высок, реализацию законотворческих проектов с воплощением эффективных антикоррупционных мер [9, с. 180–181].

Можно выделить следующие основные формы деятельности негосударственных организаций в сфере противодействия коррупции.

• 1.    Реализация проектов и программ. Проектный метод активно используется негосударственными организациями. Антикоррупционную направленность имеют в основном проекты, направленные на обеспечение подконтрольности власти, открытости и прозрачности деятельности публичных органов (например, «Муниципальные молодежные советы: диалог между властями и молодыми гражданами» (Фонд «Civis Polonos», Варшава), «Гражданский бюджет для Закопане: давайте выбирать вместе» (Футбольный клуб Закопане), «Партисипаторный бюджет в Кутно» (Социальный фонд г. Кутно, программы Фонда Стефана Батория «Дебаты», «Твой голос», «Открытая Европа»).

• 2.    Финансирование проектов и программ других негосударственных организаций. В рамках грантовой программы, финансируемой Финансовым Механизмом Европейской экономической зоны (EEA Grants) «Граждане для демократии» (бюджет программы составил 150 млн злотых), Фонд Стефана Батория стал крупнейшим спонсором для огромного количества других негосударственных организаций (Федерация негосударственных организаций Лодзи, ассоциация «Города в Интернете»

• 3.    Организация публичных дискуссий и конференций. Так, в 2015 г. Фондом Стефана Батория организованы дебаты с участием представителей власти, политиков, журналистов «Вещи имеют начало и конец: польское общество в глобальном мире», «Что случилось? Что случится? Диагнозы уходящего электорального года».

• 4.    Мониторинг деятельности государственных органов, электоральных процессов и законодательства. К примеру, в рамках проекта Фонда Стефана Батория «Публичная интеграция», направленного на повышение прозрачности деятельности публичных органов и подотчетности власти, был организован Гражданский законодательный форум, по результатам которого в Канцелярию премьер-министра были направлены разработки по обеспечению диалога между властью и негосударственным сектором, совместно с органами власти была создана платформа по участию в нормотворческой деятельности.

• 5.    Юридическое сопровождение организаций и физических лиц.

• 6.    Исследовательская и публикационная активность. Статьи и монографии сотрудника Фонда Стефана Батория Г. Маковского по антикоррупционной тематике известны во всем мире. В рамках программы «Твой голос – твой выбор» Фонда Стефана Батория среди местных гражданских лидеров распространялись подготовленные Фондом брошюры «Партисипаторное бюджетирование» и «Инструкция для активистов».

• 7.    Запросы в публичные органы о предоставлении информации. Так, под воздействием Антикоррупционной коалиции негосударственных организаций была обнародована информация о программе «Антикоррупционный щит». В 2013 г. Гражданская сеть «Вотчдог» (до 2013 г. – Сообщество лидеров локальных гражданских групп) выиграла судебный спор с Конституционным трибуналом по вопросу об обнародовании проекта закона о Конституционном трибунале². Указанная организация также активно занимается вопросами обнародования информации о предоставлении субсидий государственными фондами.

• 8.    Создание коалиций с другими негосударственными организациями. С 2001 г. функционирует Антикоррупционная коалиция некоммерческих организаций (Фонд Стефана Батория, Фонд социальной коммуникации и Хельсинский фонд). В 2012 г. в рамках проекта «Публичная интеграция» Фонда Стефана Батория была создана коалиция «Открытое общество». В 2015 г. коалиция осуществила мониторинг открытости и прозрачности деятельности Канцелярии премьер-министра и 17 министерств.

• 9.    Международное сотрудничество. Негосударственные организации являются членами международных организаций, таких как Фонд «Европейский форум», Европейский гражданский форум, Европейский Фонд в Брюсселе, Польские негосударственные организации за рубежом, Гражданский форум ЕС – Россия, участвуют в международных мероприятиях и самостоятельно их организуют (Фондом Стефана Батория в 2015 г. был организован Восточный форум для обсуждения проблем по сотрудничеству с восточными партнерами из стран – участников Европейского союза и России), осуществляют международную кооперацию с негосударственными организациями в зарубежных странах (так, в рамках проекта Фонда Стефана Батория «Граждане для демократии» активно развивалась кооперация со странами Европейского союза, которые являлись спонсорами проекта (Норвегия, Лихтенштейн, Исландия).

Активную антикоррупционную составляющую содержала программа Фонда Стефана Батория «Публичная интеграция», целями которой были обеспечение прозрачности в законотворческом процессе, разрешение конфликтов интересов в публичной жизни, снижение рисков коррупции, мониторинг деятельности избранных государственных органов. Был организован ряд мероприятий по профилактике коррупции в сфере государственных закупок, создан барометр коррупционных рисков совместно с порталом Zamowienia 2.0 и Коррупционным исследовательским центром по вопросам коррупции (Будапешт, Венгрия), осуществлен мониторинг конфликтов интересов в деятельности публичных органов, разработаны инструменты для выявления конфликтов интересов, проведены обучающие семинары. Опыт использования проектного метода в деятельности негосударственных организаций представляется весьма удачным, поскольку он позволяет реализовывать мероприятия в рамках единой целевой направленности.

(Тарнув), Ассоциация развития общественного транспорта в Быдгоще1, Ассоциация «Гражданская лаборатория» (Краков), Ассоциация «Центр системных решений» (Вроцлав) и др.).

Одним из наиболее проблемных вопросов деятельности негосударственных организаций в Польше является обеспечение их достаточного финансирования. Финансирование осуществляется из следующих источников: польские, зарубежные, совместные фонды (например, Польско-американский фонд свободы, Фонд «Открытое общество», Центр российско-польского диалога и согласия, Фонд «Агора», Фонд Малгожаты Шейнерт), дотации из бюджетов разного уровня, средства Европейского союза, средства частных лиц. Доля финансирования частными лицами невысока, поскольку они предпочитают жертвовать благотворительным организациям. Средства Европейского союза составили хорошее подспорье для деятельности крупных негосударственных организаций. В Фонде Стефана Батория действует программа «Фонд активных граждан на 2014–2021 гг.», которая финансируется по соглашению между польским правительством, Механизмом европейской экономической зоны (EEA Grants) и Норвежским финансовым механизмом в размере 30 млн евро (национальный уровень реализации Программы) и 23 млн евро (региональный уровень реализации Программы). В то же время после вступления Польши в Европейский союз значительно со- кратилась доля финансирования из внешних источников, в том числе зарубежных фондов. Возможности локальных организаций ограничены, так как они финансируются преимущественно местными властями. Достаточное финансирование имеют лишь около 10 % организаций, другие имеют не более трех спонсоров [10, c. 63].

Также среди проблем деятельности негосударственных организаций в Польше называется отсутствие культуры подотчетности и саморегулирования [10, c. 63–64]. В Законе «Об инвестиционных фондах»1 (большинство негосударственных организаций функционируют в качестве фондов) установлена обязанность представлять ежегодный отчет о деятельности и источниках финансирования способом, который бы позволил довести эту информацию до широкой общественности, но данная обязанность далеко не всегда соблюдается. Кроме того, нарушаются положения Закона от 6 сентября 2001 г. «О доступе к публичной информа-ции»2, согласно которому информация о деятельности негосударственных организаций публикуется в «Бюллетене публичной информации».

Среди постсоциалистических государств Польша показывает весьма достойные результаты в деле борьбы с коррупцией. Антикоррупционная политика Польши основана на мировом опыте в области противодействия коррупции, в ее основе лежит системный подход, предполагающий, прежде всего, формирование таких условий, при которых коррупция сама по себе недопустима, а не совокупность отдельных мероприятий и не точечная концентрация на проблемных областях.

Особой положительной оценки заслуживает то, что важность участия негосударственных организаций в противодействии коррупции признается не только самим третьим сектором и исследователями [1; 6; 7], но и находит отражение в стратегических антикоррупционных документах на государственном уровне. Отношения власти и третьего сектора выстроены на основе взаимодействия. Власти делают определенные шаги, направленные на взаимодействие с негосударственными организациями: участвуют в дебатах и конференциях, проводимых негосударственными организациями, выделяют гранты на финансирование их деятельности, стараются учитывать предложения негосударственных организаций в своей деятельности. Вместе с тем не все гладко в этом взаимодействии: несмотря на предоставление бюджетных средств на финансирование дея- тельности негосударственных организаций, политика государства направлена на сокращение внешнего финансирования, особенно за счет средств зарубежных фондов; негосударственные организации нередко нарушают обязанности по предоставлению отчетов о деятельности в регистрирующий орган и обнародованию информации о своей деятельности широкой общественности; негосударственные организации отстаивают нарушенные государственными органами права человека и в этом смысле противостоят им; нередко власти прислушиваются к негосударственным организациям только под давлением с их стороны; сохраняется пассивность негосударственных организаций.

Несмотря на подобного рода сложности, представляется, что в Польше накоплен достаточно удачный опыт взаимодействия власти и негосударственных организаций в области противодействия коррупции, который может быть использован в государствах постсоветского пространства, в том числе и в России.