Указы президента Российской Федерации как объект судебного контроля



УКАЗЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОМ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОБЪЕКТ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ

М.Ю. Роман,           ассистент кафедры государственного права Института права БашГУ

Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации судебная власть является самостоятельной и независимой от законодательной и исполнительной ветвей власти. Одним из проявлений самостоятельности и независимости является возможность осуществления судебного контроля за нормативно-правовыми актами на предмет их соответствия Конституции и закону.

Одним из объектов судебного контроля являются указы Президента РФ. Поскольку в существовании судебного контроля за своими указами он не заинтересован, возможность осуществления контроля закреплена не в его указах, а в иных актах. На федеральном уровне судебный контроль осуществляется Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами.

Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет высшую форму судебного контроля. В соответствии с пунктом «а» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации он разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Это же подтверждается и в пункте «а» ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации»1.

По делу о проверке конституционности указа Президента Конституционный Суд выносит постановление либо о соответствии, либо о несоответствии его Конституции Российской Федерации. Указ лишается юридической силы и в формально-юридическом плане считается несостоятельным, если он признается Конституционным Судом не соответствующим Конституции Российской Федерации. Более того, такое признание является основанием для отмены и других нормативных актов, основанных на признанном неконституционным полностью либо части нормативного указа Президента.

Необходимо отметить, что оценку ненормативных актов на предмет их соответствия конституционности Конституционный Суд не проводит, он может лишь констатировать наличие пробела в правовом регулировании. Например, в одном их своих постановлений Конституционный Суд указал, что Основные положения военной доктрины Российской

Федерации не содержат нормативных предписаний. Нормативное содержание отсутствует в связи с этим и в Указе Президента, которым они приняты. Таким образом, эти документы не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации, и, следовательно, производство по их проверке на основании пункта части первой ст. 43 и ст. 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» подлежит прекращению2.

Самостоятельность Конституционного Суда России непосредственно связана с юридической природой принимаемых им решений. Конституционный Суд в Постановлении от 16 июня 1998 года «О толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»3 указал, что решения Суда, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, как и решения нормотворческого органа и, следовательно, имеют такое же, как и нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам иных судов. Следует дополнить, что, согласно ч. 6 ст. 125 Конституции Российской Федерации и ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Подчеркнем, что акт утрачивает силу в результате самого факта принятия Конституционным Судом соответствующего решения. При этом не требуется отмена такого официального решения принявшим его органом или должностным лицом. Правовые позиции Конституционного Суда исходят из признания акта неконституционным, которое означает, что с момента провозглашения решения Конституционного Суда этот акт становится недействительным, то есть считается отмененным: для его исключения из правовой системы в принципе не требуется принятия соответствующим органом или должностным лицом специального решения поданному вопросу.

Такие правовые последствия признания актов не соответствующими Конституции определяют эффективность и действенность решений Конституционного Суда, согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 79), и отражают их значимость для правовой системы: являясь окончательными, они не подлежат обжалованию, вступают в силу немедленно после провозглашения (ч. 1 ст. 79), действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами (ч. 2 ст. 79). Следовательно, Конституционный Суд принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, и лишь в отношении той части нормативного указа, конституционность которого подвергается сомнению.

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного указа Конституционный Суд принимает постановление либо о соответствии, либо о несоответствии его Конституции Российской Федерации. Юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании нормативного указа неконституционным не может быть преодолена повторным изданием аналогичного указа4. Подобное понимание юридической значимости решений Суда обеспечивает самостоятельное и независимое осуществление им судебной власти посредством конституционного судопроизводства5.

Кроме Конституционного Суда судебный контроль в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 года № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»6 осуществляет Высший Арбитражный Суд. В частности, этой нормой определено, что в первой инстанции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассматривает дела об оспаривании нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации, а также дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента Российской Федерации.

Интерес представляет Арбитражный про-цесссуальный кодекс от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ. Дело в том, что ст. 29 Арбитражнопроцессуального кодекса Российской Федерации отнесла к подведомственности арбитражных судов дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арби-тражного суда. Данная норма была предметом судебного разбирательства в Конституционном Суде7.

Г.А. Жилин в комментарии к Арбитражнопроцессуальному кодексу Российской Федерации уделяет внимание тому, что «характер споров, разрешение которых, по общему правилу, отнесено к подведомственности арбитражных судов, законодателем определен как «экономический». Однако закон не раскрывает содержания понятия «экономический». Эта неопределенность позволила законодателю ошибочно отнести к экономическим споры о соответствии закону нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность. Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в порядке так называемого нормоконтроля, в них разрешаются только вопросы абстрактного права (соответствия оспариваемого нормативно-правового акта нормативно-правовому акту' более высокой юридической силы); правоотношения, возникшие в связи с применением этого акта... предметом судебного разбирательства не являются»8.

Напротив, В.В. Ярков указывает, что одним из критериев подведомственности дел арбитражных судов в порядке административного судопроизводства наряду с экономическим характером спора может «быть оценка законности ненормативного или нормативного акта в данной сфере»9. Более того, он полагает, что ответчиком по таким делам может быть Президент Российской Федерации. В ст. 29 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации четко определяется условие оценки законности акта, в том числе указа Президента - если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Примером может служить ст. 138 Налогового кодекса, согласно которой организации и индивидуальные предприниматели вправе обжаловать в арбитражные суды нормативные акты налоговых органов. Однако привести подобный пример в отношении указов Президента России затруднительно, но потенциальная возможность все же есть.

Как было показано выше дела об оспаривании нормативных актов Президента в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации отнесены к подведомственности Конституционного Суда РФ. Отстаивая свою позицию, В. В. Ярков приводит в пример пункт 3 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998г. № 19-П «О толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», в соответствии с которым арбитражные суды могут вне связи с рассмотрением конкретного дела проверять указанные нормативные акты на предмет соответствия имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Однако такие полномочия арбитражного суда должны быть установлены федеральным конституционным законом. Очевидно, что Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации им не является, но постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст.21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации»10 было предложено новое толкование данного вопроса. Оно заключается в том, что суды общей юрисдикции вправе признать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению тогда как лишать юридической силы закон субъекта РФ вправе только Конституционный Суд РФ в порядке конституционного судопроизводства. Если подобное толкование Конституционного Суда России распространить и на дела, указанные в п.1 ст. 29 Арбитражно-процессуального кодекса, то тогда арбитражные суды вправе осуществлять нормоконтроль путем признания нормативных актов недействующими и не подлежащими применению. Этой же позиции придерживается В.Ф. Яковлев, отмечая, что «обращение в арбитражный суд с требованием о проверке законности нормативного правового акта возможно, если посредством такого обращения заявитель защищает свои права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также, если подобная проверка находится в компетенции арбитражных судов в соответствии с федеральным законом»11. В отношении ненормативных актов Арбитражно-процессуального кодекс Российской Федерации 2002 года как и прежний Арбитражно-процессуального кодекс 1995 года отнес их к подведомственности арбитражных судов. Однако если прежде они рассматривались по правилам искового производства, то сейчас - в порядке административного судопроизводства.

Что касается процессуальных моментов, то Арбитражно-процессуального кодекс Российской Федерации содержит главу 23 - Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, в которой установлен порядок рассмотрения таких дел, требования к заявлению о признании нормативного пра вового акта недействующим, содержание решения по делу и т.д.

Таким образом, основное отличие судебного контроля, осуществляемого Высшим Арбитражным Судом от контроля Конституционного Суда России в том, что первый осуществляет контроль за законностью, а другой за конституционностью. Однако есть еще один важный аспект: как отмечает М. А. Митюков «...речь идет о постепенном преобразовании Конституции под влиянием общественного развития. Конституция меняется без изменения ее текста, а Конституционный Суд, толкуя Конституцию при разрешении конкретных споров или давая ей официальное и обязательное толкование, лишь констатирует такие изменения»12. На наш взгляд, это в полной мере относится и к указам Президента Российской Федерации.

На Верховный Суд Российской Федерации также возложена обязанность по осуществлению судебного контроля. Гражданский процессуальный кодекс от 14 ноября 2002 года№ 138-ФЗ (в редакции от 21 июля 2005) в ст. 27 содержит перечень гражданских дел, которые рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда первой инстанции. В числе дел п. 1,2 ч. 1 ст. 27 указывает гражданские дела об оспаривании ненормативных и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации. Г.П. Ивлев, комментируя данную норму, отмечает, «что исключение, пожалуй, составляют нормативные указы Президента Российской Федерации, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Кон-ституционного Суда Российской Федерации»13. Однако, на наш взгляд, данный вывод не обоснован, поскольку, как и в ситуации с арбитражными судами, речь идет не о проверке на соответствие конституционности, а о законности указов.

Подраздел III Гражданско-процессу-аль-ного кодекса Российской Федерации -Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений - детализирует процессуальную сторону таких дел. В частности ст. 245 содержит примерный круг лиц, которые могут обратиться с заявлением - граждане, организации, прокурор. Как и в ситуации с арбитражными судами эта статья содержит оговорку - если рассмотрение этих заявлений не отнесено к компетенции иных судов. Особенностью гражданского судопроизводства по таким делам является то, что к ним не применяются правила заочного производства. По аналогии с конституционным и арбитражным процессами суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. Кроме того, судья отказывает в принятии заявления или прекращает производство по делу, возникшему из публичных правоотношений, если имеется решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу. После вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

Следует сказать, что специфика судебной власти позволяет судам оказывать заметное влияние на издание и действие актов Президента Российской Федерации. Выражается это в том, что акты, издаваемые Президентом России, являются объектом судебного контроля. Однако из трех судебных органов Российской Федерации - Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов - только первый имеет достаточно развитую правовую основу для осуществления контроля за указами Президента РФ, подкрепленную значительной практикой. Именно поэтому основное бремя судебного контроля за этими актами ложится на плечи Конституционного Суда Российской Федерации.

• ¹    Собрание законодательства Российской Федерации от 25 июля 1994.№ 13. Ст. 1447; Собрание законодательства Российской Федерации от 14 июня 2004. № 24. Ст. 2334: Собрание законодательства Российской Федерации от 11 апреля 2005. № 15. Ст. 1273.

• ²    Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003. № 27 (ч. 1). Ст. 2699.

• ³    Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №25. Ст. 3004.

• ⁴    Мазуров А.В. Указ. соч. С. 141.

• ⁵    Никитина А. Самостоятельность Конституционного Суда России в его взаимоотношениях с другими органами государственной власти// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. № 2 (47) 2004. С. 56.

• ⁶    Собрание законодательства Российской Федерации от 1 мая 1995. Ns 18. Ст. 1589; Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003. № 27 (ч. 1), Ст. 2699; Собрание законодательства Российской Федерации от 29 марта 2004. № 13. Ст. 1111.

• ⁷    Определение Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2003 г. № 502. «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Родина Владимира Викторовича и Абрамовой Ларисы Владимировны на нарушение их конституционных прав положениями статей 4 и 116 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР, статей 4 и 22 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года, статьи 29 Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года и статей 137 и 138 Налогового Кодекса Российской Федерации» /Текст официально опубликован не был.

• ⁸    Комментарий к Арбитражно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Жилин ГА. М., 2005. С. 80, 82.

• ⁹    Комментарий к Арбитражно-процессуальному кодексу Российской Федерации/ Под. ред. В.В. Яркова М., 2003. С. 81.

• ¹⁰    Собрание законодательства Российской Федерации от 17 апреля 2000г. № 16 Ст. 1774.

• ¹¹    Комментарий к Арбитражно-процессуальному кодексу Российской Федерации/Под ред. Яковлева В. Ф., Юркова М. К.М. 2003. С. 117.

• ¹²    Митюков М.А. О преобразовании Конституции Российской Федерации И Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. Вып. 4. Саратов. 2003. С. 37.

• ¹³    Комментарий к Гражданско-процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Ивлев Г.П. М., 2002. С. 92.