Укрупнение муниципальных образований как способ совершенствования межбюджетных отношений в санкт-петербурге

В соответствии с Законами Санкт-Петербурга от 25.07.2005 № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» [4] и от 23.09.2009 № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» [6], в городе образовано 111 муниципальных образований, расположенных в границах 18 административных районов Санкт-Петербурга. На 2019 год все 111 внутригородских муниципальных образований разнородны как по численности населения, так и по социально-экономическим показателям, в частности, высоко неравенство их экономического потенциала. Ряд муниципальных образований, расположенных в центральной части Санкт-Петербурга, для которых характерна высокая численность населения и малая площадь территорий, имеют профицитный бюджет. С другой стороны, часть муниципальных образований в Санкт-Петербурге высокодотационна.

ГРНТИ 06.73.15

Алина Тимуровна Шогенова – аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов Санкт-Петербургского государственного экономического университета.

Статья поступила в редакцию 26.02.2019.

В связи с этим повышение эффективности механизмов межбюджетных отношений являются важной и актуальной задачей в становлении и развитии местного самоуправления, что предопределяет поиск возможных решений в рамках существующего законодательства. В данном контексте важно отметить актуальность общероссийской тенденции по сокращению количества муниципальных образований (рисунок 1).

22 777

21 945

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Рис. 1. Количество муниципальных образований в Российской Федерации в 2011-2017 годах [7]

Одной из форм преобразования муниципальных образований является объединение. Объединение двух и более муниципальных образований, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований [5]. Проблеме преобразования (укрупнения) муниципальных образований в Российской Федерации уделяют внимание многие авторы [1; 2; 3; 8; 9]. Преимущественно, речь идет о муниципальных образованиях с низкой финансовой обеспеченностью, преобразование (укрупнение) которых осуществляется, как правило, в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности. Однако, данный вопрос не рассматривается в контексте субъектов Российской Федерации – городов федерального значения.

Нами проведено исследование, цель которого – поиск новых подходов в организации межбюджетного взаимодействия и построении системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Одним из факторов, снижающих эффективность межбюджетных отношений и бюджетного выравнивания, является высокая мобильность основного налогового источника муниципальных образований Санкт-Петербурга – налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, норматив отчисления которого устанавливается ежегодно законом о бюджете Санкт-Петербурга на очередной год и на плановый период. Под «мобильностью» понимается способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территорию другого, например, в рамках одного административного района.

Тем самым, налоговые поступления в доходах схожих по численности и площади территорий муниципальных образований могут значительно отличаться в один и тот же период. Более того, даже в одном муниципальном образовании в различные периоды времени могут наблюдаться существенные колебания по данному налогу, что негативно сказывается на фактической бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В этом случае повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления могут содействовать организационные решения. Объединение двух и более муниципальных образований, схожих по социально-экономическим показателям и имеющих общие территориальные границы, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, позволит повысить качество управления публично-правовым образованием посредством стабилизации ситуации с распределением дополнительного норматива отчислений по основному налоговому источнику и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В целях поиска новых подходов в организации межбюджетных отношений и построения системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге нами предлагается рассмотреть вопрос об укрупнении муниципальных образований, расположенных в городской части в Санкт-Петербурге (укрупнение муниципальных округов), исходя из территориальных и социально-экономических характеристик (таблицы 1 и 2). При принятии решения об укрупнении муниципальных образований мы пользовались рядом критериев, основными из которых являются численность жителей, площадь территории и об- щие границы, среднедушевой доход (отношение собственных доходов местных бюджетов к численности населения соответствующих муниципальных образований), уровень бюджетной обеспеченности, расходы на содержание органов местного самоуправления.

Таблица 1

Показатели обеспеченности муниципальных образований в среднем по административным районам Санкт-Петербурга (по оперативным данным за 2018 год)

Районы Санкт-Петербурга	Численность жителей, тыс. чел. (прогноз на 2018 г.)	Площадь территории, кв. м (на 01.01.2018)	Собственные доходы, тыс. руб. (на 01.01.2019)	Среднедушевой доход, тыс. руб.	Уровень бюджетной обеспеченности
Адмиралтейский	163,591	13,82	373 186,75	2,29	1,21
Василеостровский	209,587	16,70	375 872,88	1,80	0,91
Центральный	222,149	17,77	795 469,08	5,57	2,91
Кронштадтский	44,401	19,53	70 298,27	1,60	0,62
Петроградский	140,949	19,54	434 135,70	3,06	1,63
Фрунзенский	401,41	37,52	577 315,27	1,45	0,78
Калининский	538,258	40,18	734 961,72	1,44	0,76
Кировский	336,404	47,46	606 943,40	2,04	1,09
Красногвардейский	357,906	56,35	484 710,98	1,59	0,83
Невский	519,433	60,66	920 168,30	1,87	0,97
Московский	350,602	73,07	653 548,35	2,13	1,11
Красносельский	383,111	90,49	705 292,33	2,26	1,11
Колпинский	188,688	102,25	433 795,24	12,64	5,44
Петродворцовый	140,949	107,08	449 958,43	4,21	2,03
Приморский	565,442	109,90	906 359,30	6,79	3,19
Выборгский	509,592	115,52	1 032 792,78	4,58	2,43
Пушкинский	208,702	240,09	361 045,38	9,06	4,53
Курортный	76,923	268,19	527 579,77	20,26	8,78

Составлено автором на основании отчетности муниципальных образований Санкт-Петербурга на 01.01.2019.

Таблица 2

Структура расходов бюджета муниципальных образований в среднем по административным районам Санкт-Петербурга (исполнение расходов по оперативным данным за 2018 год), тыс. руб.

Районы Санкт-Петербурга	Общегосударственные вопросы	ЖКХ	Прочие расходы	ВСЕГО расходов бюджета	Содержание ОМСУ	Доля содержания ОМСУ в расходах	Доля содержания ОМСУ в расходах без субвенций
Адмиралтейский	193 991,31	129 790,66	148 742,84	472 524,80	153 369,46	32%	38%
Петроградский	158 802,64	304 372,84	124 556,78	587 732,26	155 791,73	27%	37%
Центральный	297 073,62	229 848,17	214 435,02	741 356,81	244 318,68	33%	36%
Красногвардейский	156 215,66	275 332,81	218 302,80	649 851,26	150 421,11	23%	27%
Колпинский	123 468,67	322 261,87	219 913,14	665 643,68	120 090,80	18%	27%
Калининский	222 046,37	416 878,89	276 134,02	915 059,29	204 793,33	22%	26%
Фрунзенский	175 892,94	311 365,25	216 462,29	703 720,48	157 077,19	22%	26%
Пушкинский	97 541,67	315 569,80	171 623,87	584 735,33	94 611,99	16%	25%
Кронштадтский	20 331,47	83 522,70	34 635,06	138 489,22	20 259,12	15%	23%
Василеостровский	115 041,06	228 713,37	128 466,50	472 220,93	94 033,79	20%	23%
Невский	244 523,86	549 877,27	348 946,83	1 143 347,95	220 342,32	19%	22%
Приморский	250 348,82	453 934,39	375 315,44	1 079 598,65	209 427,85	19%	22%

Окончание табл. 2

Районы Санкт-Петербурга	Общегосударственные вопросы	ЖКХ	Прочие расходы	ВСЕГО расходов бюджета	Содержание ОМСУ	Доля содержания ОМСУ в расходах	Доля содержания ОМСУ в расходах без субвенций
Курортный	130 853,69	278 606,83	274 596,41	684 056,93	127 842,61	19%	22%
Выборгский	238 319,60	554 280,21	367 264,58	1 159 864,39	224 935,52	19%	22%
Кировский	141 789,90	403 044,86	196 154,05	740 988,80	136 748,28	18%	22%
Красносельский	158 230,93	468 952,12	298 088,51	925 271,56	156 611,38	17%	20%
Московский	141 395,03	450 688,37	147 301,47	739 384,86	131 359,30	18%	20%
Петродворцовый	100 183,52	264 393,84	250 977,01	615 554,36	77 450,57	13%	18%

Составлено автором на основании отчетности муниципальных образований Санкт-Петербурга на 01.01.2019.

Муниципальные образования, расположенные в границах Адмиралтейского, Василеостровского, Петроградского, Центрального районов, характеризуются малой площадью территорий, высокой бюджетной обеспеченностью при наименьшей, относительно других муниципальных образований, финансовой поддержке со стороны Санкт-Петербурга (т.е. при исключении из объема собственных доходов местных бюджетов дотаций и субсидий, предоставленных из бюджета Санкт-Петербурга, а также доли дохода по дополнительному нормативу отчисления от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения).

Одним из критериев эффективности управления публично-правовым образованием является доля расходов на содержание органов власти в общем объеме расходов. Чем данный показатель меньше, тем лучше. В среднем по каждому из указанных выше районов доля расходов на содержание органов местного самоуправления Санкт-Петербурга в общих расходах составляет 20-33%. В случае, если из общего объема расходов исключить расходы по переданным полномочиям Санкт-Петербурга, доля расходов на содержание органов местного самоуправления составляет 23-38%, что является чрезвычайно высоким значением. Доля расходов на содержание органов местного самоуправления в Василеостровском районе не превышает среднее значение по всем районам Санкт-Петербурга (25%), но в нем находятся муниципальные образования с малой площадью территорий.

В границах Курортного, Колпинского, Кронштадского, Петродворцового, Пушкинского районов расположены исключительно муниципальные образования типа городов и поселков. На данные районы наши предложения по укрупнению муниципальных образований не распространяются. В границах Выборгского, Красносельского, Приморского также располагаются города и поселки, однако основную долю территории составляют муниципальные округа. Кроме того, для городов и поселков характерна высокая фактическая бюджетная обеспеченность в связи с тем, что они преимущественно являются получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета Санкт-Петербурга, которая состоит из двух составляющих – дополнительного норматива отчисления по налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, а также самого межбюджетного трансферта в случае недостаточности объема по дополнительному нормативу для достижения сбалансированности бюджета.

Анализируя территориальное устройство муниципальных образований города, мы сделали вывод, что оптимальная площадь территории муниципального образования, являющегося муниципальным округом, находится в диапазоне 12,6 – 42,2 кв. км (величина разрыва между наименьшим и наибольшим значениями – 3,4 раза, среднее значение – 21 кв. км). В 2019 году данный диапазон среди муниципальных округов составляет 0,8 – 40 кв. км (величина разрыва между наименьшим и наибольшим значениями – 50 раз, среднее значение – 7,3 кв. км). Таким образом, нами предлагается объединить:

• 1.    Муниципальные образования Санкт-Петербурга, расположенные в центральной части Санкт-Петербурга (Адмиралтейский, Василеостровский, Петроградский, Центральный) путем преобразования каждого административного района Санкт-Петербурга в отдельное муниципальное образование, что позволит образовать новый административный район Санкт-Петербурга, включающий в себя данные территории;

• 2.    Выборгский район: муниципальные округа Сампсониевское и Светлановское; муниципальные округа Сосновское, № 15, Парнас, Шувалово-Озерки;

• 3.    Калининский район: муниципальные округа Гражданка, Академическое, Пискарёвка; муниципальные округа Финляндский округ, № 21, Северный, Прометей;

• 4.    Кировский район: муниципальные округа Княжево, Ульянка, Дачное, Красненькая речка; муниципальные округа Автово, Нарвский округ, Морские ворота;

• 5.    Красногвардейский район: муниципальные округа Большая Охта, Малая Охта, Пороховые;

• 6.    Красносельский район: муниципальные округа Юго-Запад, Южно-Приморский; муниципальные округа Сосновая поляна, Урицк, Константиновское;

• 7.    Московский район: муниципальные округа Московская застава и Новоизмайловское; муниципальные округа Гагаринское и Звёздное;

• 8.    Невский район: муниципальные округа Невская застава, Ивановский; муниципальные округа Обуховский, Рыбацкое; муниципальные округа Народный, № 54; муниципальные округа Невский округ, Оккервиль, Правобережный;

• 9.    Приморский район: муниципальные округа Лахта-Ольгино, № 65; муниципальные округа Чёрная речка, Озеро Долгое, Юнтолово; муниципальные округа Коломяги, Комендантский аэродром;

• 10.    Фрунзенский район: муниципальные округа № 72, № 75, Балканский; муниципальные округа Волковское, Купчино, Георгиевское.

В результате укрупнения муниципальных образований Санкт-Петербурга, их количество составит 58 единиц, из которых 28 – муниципальные округа. Важным подходом при укрупнении является объединение муниципальных образований с низкой и высокой бюджетной обеспеченностью для сокращения разрыва и достижения сбалансированности их бюджетов. На рисунках 2 и 3 представлена динамика бюджетной обеспеченности муниципальных округов Санкт-Петербурга до и после укрупнения.

Рис. 2. Бюджетная обеспеченность муниципальных округов Санкт-Петербурга по результатам 2018 года

2,5

2,0

1,5

00,,,05 Illlilllllilllllllllllhilll

Составлено автором.

Рис. 3. Бюджетная обеспеченность муниципальных округов Санкт-Петербурга по результатам 2018 года (оценка в случае укрупнения муниципальных образований Санкт-Петербурга)

По результатам анализа бюджетной обеспеченности муниципальных округов Санкт-Петербурга до и после укрупнения, можно сделать выводы: до укрупнения наименьшая бюджетная обеспеченность составляла 0,38, наибольшая – 9,54, величина разрыва между наименьшим и наибольшим значениями – 25 раз, среднее значение – 1,27; после укрупнения наименьшая бюджетная обеспеченность составила 0,62, наибольшая – 2,26, величина разрыва между наименьшим и наибольшим значениями – 3,6 раза, среднее значение – 1,02.

На рисунке 3 можно заметить 3 муниципальных округа, бюджетная обеспеченность которых значительно выделяется. Под № 14 находится муниципальный округ Горелово, который по территориальным признакам может быть отнесен к поселкам. На него наши предложения по укрупнению не распространялись. Под № 22 и № 28 находятся новообразованные муниципальные округа, включающие в себя территории Петроградского и Центрального районов. Как говорилось ранее, для муниципальных образований, расположенных в границах данных районов, характерна высокая бюджетная обеспеченность и профицитное исполнение бюджетов.

Исходя из проведенного исследования, нами представлена возможная структура муниципальных образований Санкт-Петербурга, которая имеет ряд преимуществ: оптимизация бюджетных расходов на региональном и местном уровне за счет сокращения расходов на содержание органов власти; повышение эффективности функционирования органов местного самоуправления, объединение имеющихся ресурсов для их рационального использования, что будет способствовать эффективному развитию территорий в дальнейшем; повышение авторитета муниципальной власти; расширение объема полномочий органов местного самоуправления; стабилизация распределения доходных источников между региональным и местными бюджетами.

Понимая, что вопрос объединения муниципальных образований в своей основе должен иметь не только обоснование с точки зрения реализации бюджетной политики, но и по целому перечню не менее важных отношений, мы полагаем, что, тем не менее, сформулированные предложения позволяют более аргументированно рассмотреть вопросы развития местного самоуправления Санкт-Петербурга и повышения эффективности межбюджетных отношений между публично-правовыми образованиями.