Уничтожение первичных документов публичным должностным лицом как тактический прием защиты интересов в административном процессе

В о многих государственных и муниципальных учреждениях приказом их руководителей создаются различные комиссии, советы. Указанные коллективы, как правило, представляют собой нештатные, созданные из сотрудников данного учреждения совещательные органы при руководителе учреждения. В подавляющем большинстве случаев создание такого рода коллегиальных органов предусмотрено нормами законодательства или ведомственными правовыми актами для рассмотрения профильных вопросов и подготовки решения руководителя.

Указанные выше комиссии (советы) обычно решают вопросы в области жилищного и воинского учета, степени утраты трудоспособности, дальнейшего служебного предназначения служащих, соответствия кандидата требованиям квалификационных классов, ученым степеням и др.

В указанном ракурсе можно выделить: аттестационные комиссии, комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, комиссии по урегулированию конфликта интересов, комиссии по трудовым спорам, комиссии по признанию жилых домов аварийными, комиссии по присвоению классной квалификации, комиссии по режиму секретности, комиссии по осуществлению закупок и др.

Обычно решения подобных комиссий и советов оформляются протоколами и далее представляются руководителю учреждения, который на их основе принимает свое решение. Здесь у руководителя учреждения есть всего два варианта дискреции – согласиться или не согласиться с предложенным решением. Окончательное решение руководителя учреждения по данному вопросу может оформляться в виде приказа, резолюции «утверждаю», согласования движения документов по инстанциям или иным образом.

Важно отметить, что в данном случае в стенах публичного учреждения фактически происходят две процедуры принятия решений по делу конкретного лица. Первое решение принимает коллегиальный орган, затем на основании этого решения выносит свое решение (резолюцию, приказ) должностное лицо.

Кто конкретно должен отвечать за законность и обоснованность подобных решений?

Во-первых, следует различать субъектов правоотношений – руководителя государственного (муниципального) учреждения и коллегиальный орган, функционирующий на внештатной основе в данном учреждении. Руководитель учреждения возглавляет само юридическое лицо или его структурное подразделение, существующее по штату, имеющее конкретные полномочия и документы о своей компетенции, доступные для ознакомления взаимодействующим лицам. Созданный внутри учреждения коллегиальный орган – внештатный, его возглавляет председатель, назначенный приказом руководителя учреждения, то есть другое лицо. Этот приказ редко доступен для сторонних лиц, как и четкая компетенция данного коллегиального органа, обязанности его членов.

Во-вторых, хотя руководитель коллегиального органа подчинен самому руководителю организации, однако их нельзя отождествлять, поскольку компетентность их также различается. Также нельзя отождествлять коллегиальный орган с самим учреждением. Подтверждением сказанного является позиция Верховного Суда Российской Федерации (далее – ВС РФ), согласно которой нельзя возлагать бремя ответственности и доказательства законности вынесенного коллегиальным органом решения на руководителя учреждения. Так, высшая судебная инстанция отменила вынесенные нижестоящими судами решения об оспаривании решения аттестационной комиссии по мотиву непривлечения к участию в деле самой аттестационной комиссии (ее интересы представлял руководитель учреждения)1.

Таким образом, принимаемые руководителем государственного (муниципального) учреждения решения базируются на выводах, изначально принятых коллегиальным органом, то есть являются производными от первоначального решения подчиненной комиссии (совета). Сам руководитель в установленных законодательно случаях не в праве выносить решения лично, минуя стадию предварительного рассмотрения данного вопроса подчиненным ему коллегиальным органом. Подтверждением тому является вывод Верховного Суда РФ, выраженный в одном из определений: «Начальник гарнизона в случаях несогласия с решением жилищной комиссии обязан возвратить план распределения жилья в жилищную комиссию на новое рассмотрение вместе со своими замечаниями, но не распределять жилье самостоятельно»2.

Таким образом, решения нештатных коллегиальных органов сами по себе могут повлечь изменение прав фигурантов рассмотрения, как в лучшую, так и в худшую сторону [6]. Например, решение ученого совета вуза ходатайствовать о присвоении педагогу ученого звания «доцент» не ухудшает прав рассматриваемого педагога, тогда как решение не присваивать ему такого звания может быть расценено как нарушающее субъективное право кандидата на признание его заслуг и уровня квалификации, карьерный рост и выплату стимулирующих надбавок. При наличии положительного решения ученого совета и выполнении иных критериев3 педагогу искомое звание присваивается уже иным органом – Министерством науки и высшего образования РФ. Можно расценить, что именно Минобрнауки России полностью отвечает за законность и обоснованность принятия подобных решений. Однако на самом деле без положительного решения коллегиального органа (ученого совета) Минобрнауки России не будет даже рассматривать документы о присвоении ученого звания. То есть решение ученого совета – обязательный элемент стадии присвоения ученого звания. От решения ученого совета (возможно даже субъективного) в данном случае в очень большой степени зависит итоговое решение Минобрнауки России.

В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации заинтересованные лица вправе обжаловать в суд решения и действия (или бездействия) органов власти, нарушающие их права. Трудностью в данном случае является обжалование подобных действий во внесудебном порядке [13], а также определение конкретного ответчика и выявление конкретных решений, которые необходимо оспаривать.

На первый взгляд, окончательное решение, нарушающее права гражданина или организации, принимает само должностное лицо. Так, отказ в приеме на работу лица, не прошедшего по конкурсу на вакантную должность, как правило, обжалуется этим претендентом в судебном споре с руководителем организации. Однако реальной первопричиной такого решения является мнение конкурсной комиссии этого учреждения об отказе в рекомендации о назначении на должность [8].

Как упоминалось выше, итоговое решение принимает должностное лицо публичного органа власти, но это решение основано на решении другого субъекта – подчиненного ему коллегиального органа. При наличии обязательной стадии рассмотрения вопроса в коллегиальном органе всей полнотой информации по данному вопросу обладает именно кол- легиальный орган, который фактически предрешает итоговое решение. Соответственно, ответчиками по такой категории дел должны выступать и руководитель учреждения, и подчиненный ему нештатный коллегиальный орган.

Однако на практике механизм оспаривания такого рода действий и бездействий коллегиальных органов, созданных и функционирующих внутри государственного учреждения, недостаточно разработан, что порождает противоречивое правоприменение и влечет за собой трудности осуществления судебного контроля законности выносимых решений.

Согласно ч. 2 ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суды в порядке административного производства рассматривают и разрешают дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Как разъяснил Верховный Суд РФ, к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально , содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций. В указанном порядке могут быть оспорены, в частности, решения, действия (бездействие) наделенных публичными полномочиями органов, не имеющих статуса юридического лица (например, экзаменационных, призывных комиссий, Высшей аттестационной комиссии)⁴.

Каплунов А.И. отмечает, что административный процесс по КАС РФ, в отличие от правил Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), подменяется гражданско-процессуальной состязательной формой рассмотрения судом споров о праве между гражданами или организациями с органами публичного управления [9]. То есть состязательность сторон и их активность в представлении и оценке доказательств существенным образом влияют на результат административного процесса. Несмотря на властные полномочия одной стороны, в суде стороны процессуально равны.

В судебной практике встречаются случаи обжалования только итогового решения публичного должностного лица, которое, по мнению заявителя, нарушает его права и свободы. В этом случае, поскольку заявитель не обжалует предварительных действий коллегиального органа, заключения, решения, протоколы указанных коллегиальных органов расцениваются не как самостоятельный предмет обжалования, а как доказательство законности действий должностного лица. При таких обстоятельствах шансов выиграть дело у заявителя несравнимо меньше.

Рассмотрим ситуацию, когда заявитель оспаривает действия и решения двух ответчиков (и коллегиального органа, и публичного должностного лица). Если в исковом заявлении содержатся два взаимосвязанных требования – о признании незаконным решения коллегиального органа и о признании незаконным приказа руководителя государственного (муниципального) учреждения, изданного на основании решения коллегиального органа – суд должен в хронологической последовательности осуществлять судебный контроль за их законностью. Сначала в полном объеме проверить соответствие закону решение коллегиального органа, затем – правовой акт должностного лица, изданный на основе решения коллегиального органа.

При проверке решения, действий суд, в частности, выясняет, была ли в установленных законом случаях обеспечена возможность реализации прав и законных интересов истца при принятии оспариваемого решения, в том числе было ли обеспечено его право на ознакомление с доказательствами, право давать пояснения (возражения) по существу выявленных нарушений ; исполнена ли наделенными публичными полномочиями органом обязанность изложить в принятом решении основания для применения соответствующих мер в отношении заявителя. Если конкретные нарушения, связанные с несоблюдением порядка принятия решения, невыполнением требований к форме и содержанию решения, определены законом как существенные (грубые), то сам факт наличия этих нарушений является достаточным для вывода суда о его незаконности.

К сожалению, не всегда процедура принятия решения коллегиальным органом четко и непротиворечиво урегулирована нормами права. Довольно часто комиссии и советы на местах сами для себя безо всякого нормативного акта устанавливают правила рассмотрения определенных вопросов. Например, аттестационная комиссия при вынесении своего решения о соответствии сотрудника занимаемой должности в одном случае может задавать ему вопросы или обязать пройти тестирование на профпригодность, в другом – ограничиться рассмотрением представленных его руководителем характеризующих материалов. В любом случае голосование членов комиссии субъективно влияет на права рассматриваемых лиц, поэтому должно подлежать судебному контролю.

Необходимо также принимать во внимание зависимость коллегиального органа от руководителя публичного учреждения, при котором он функционирует, и возможность вынесения им в связи с этим необъективных решений, выгодных указанному руководителю. Стимулом для вынесения подобного рода необъективных решений может являться карьеризм, попустительство со стороны руководства, прощение ошибок и недочетов при исполнении обязанностей, поощрения по службе, премирование, ходатайства о награждении и др.

Руководители государственных и муниципальных учреждений могут воздействовать на подчиненных членов коллегиальных органов в целях принятия нужных им решений. Во-первых, по многим вопросам у членов коллегиальных органов нет ярко выраженного положительного или отрицательного мнения: для большинства работа в комиссии или совете – это общественная нагрузка, которая не оплачивается и не поощряется. Ввиду конформизма, зависимости и боязни наказания многие из членов коллегиальных органов готовы пойти навстречу пожеланиям руководства, порой даже не вникая, какова ситуация на самом деле.

Немаловажным представляется и тот факт, что применение дисциплинарной власти к членам коллегиальных органов при выявлении нарушений в их работе или неприменение мер наказания также отнесено к усмотрению руководителя организации [7]. Они знают, что даже если в их работе будет выявлено нарушение, и это нарушение отражает желание руководства, то наказания не последует.

«Давление, оказываемое со стороны вышестоящих руководителей, является одной из главных причин нарушения законности самими же профессиональными юристами», – пишет В.В. Кожевников [10, с. 51]. Полагаем, что такого рода давление может быть оказано не только на должностных лиц юридической службы, но и на любого члена администрации.

Как указывают ряд исследователей, личностноролевая подстройка подчиненного под руководителя, желание ему угодить, завоевать его внимание услужливостью, стать лично полезным весьма распространены в любых иерархических структурах. Речь идет не о «профессиональной услужливости», наилучшем исполнении служебной, профессиональной роли, а о личностных отношениях по обслуживанию начальства и игре на потребностях, фобиях, желаниях руководителя, которые предугадываются подчиненными [12, с. 34].

Наконец, стоит напомнить, что персональный состав комиссии или совета во многом зависит от субъективного мнения руководителя государственного (муниципального) органа, именно он издает приказ о включении в ее состав конкретных сотрудников. Если человек в составе комиссии ведет себя «неправильно», руководитель организации в любой момент может исключить его из состава данной комиссии.

Конституционный Суд РФ в одном из своих постановлений отметил, что «объективность выводов аттестационной комиссии, равно как и соблюдение прав и законных интересов аттестуемого, обеспечивается, помимо прочего, предоставлением ему возможности ознакомиться с аттестационным листом, заявить в письменной форме о своем несогласии с отзывом о своей служебной деятельности, сообщить дополнительные сведения, лично участвовать в заседании аттестационной комиссии, обжаловать ее заключение и порядок проведения аттестации, что позволяет избежать принятия произвольного, необоснованного решения о досрочном увольнении»5. Однако в приведенном судебном постановлении речь скорее идет о самой возможности инициации контроля за вынесенным решением, а не за соблюдением критериев его объективности.

Судебные инстанции по такой категории дел в обязательном порядке будут истребовать от ответчика протокол заседания коллегиального органа и рассматриваемые им по вопросу истца документы. Вполне логично, что поскольку истец обжалует вынесенное в отношении него решение, то оно его не устраивает, он просит признать его незаконным.

Суды в настоящее время стараются не подменять собой любые органы исполнительной власти и не вторгаться в их компетенцию. Как следствие, они главным образом обращают внимание на формальную сторону данного вопроса: наличие кворума и подписей членов комиссии, правильность оформления письменного документа и нанесение на него должных реквизитов. Поэтому зачастую суды ограничиваются рассмотрением формальной стороны вопроса – законности решения коллегиального органа – вместо рассмотрения данного вопроса по существу.

В силу прямого предписания, содержащегося в ч. 9 ст. 213 КАС РФ, административный ответчик (коллегиальный орган) обязан доказать законность своих действий, законность принятого решения, а не только правильность оформления им итоговых документов. Поэтому для установления законности или незаконности действий коллегиального органа суд вправе, а в ряде случаев обязан, оценить документы и сведения, послужившие основанием для принятия оспариваемого решения.

В тех случаях, когда на рассмотрение выносятся вопросы науки, техники, искусства, суд вправе назначать соответствующие экспертизы, заслушивать мнения специалистов. Правовая экспертиза, как известно, судами не назначается, эту роль должен исполнить сам суд.

Но как быть, если ответчик уничтожил все первоисточники и представил только само заключение коллегиального органа?

Сделано это могло быть либо ввиду истечения сроков хранения первичных документов, либо нежелания руководства публичного органа власти представлять их в суд. Не секрет, что стороны в судебном процессе стараются использовать все предоставленные им законом возможности для выигрыша дела, в том числе и нечестные. Российский юрист А.Н. Гедда более 100 лет назад писал: «Когда обе стороны или одна из них высказывают положения заведомо для них ложные, защищают и поддерживают то, чего в действительности не было, и делают все это с целью достичь известной выгоды, то мы имеем дело с ложью на суде гражданском в чистом ее виде» [5, с. 195]. Состязательность сторон воспринимается зачастую как право на ложь и уничтожение нужных второй стороне доказательств.

Например, комиссия по режиму секретности признала разработанный сотрудником на служебном некатегорированном компьютере документ секретным, за что сотрудник был наказан и уволен. Сам же документ после заседания комиссии был уничтожен как не имеющий практического значения для организации. В результате суд не сможет его исследовать. И даже если документ был уничтожен ранее установленного срока его хранения, но если такое решение принял руководитель организации во избежание проигрыша в суде, то за сам факт неправильного уничтожения документов ответственности он, скорее всего, не понесет. (По данным в СМИ, примерно 15 % документов в делах организаций хранятся с нарушением сроков их хранения и оформления документов на уничтожение [1].)

А.Ф. Воронов под принципом объективной истины в судебном процессе предлагает понимать обязанность суда стремиться к установлению действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон [4]. В отсутствие первоисточника суд будет оценивать произведенный на его основе вторичный документ – протокол и/или заключение коллегиального органа. С одной стороны, коллегиальный орган наделен компетенцией по рассматриваемому вопросу и вынесению по нему технически правильно оформленного решения (подписи и иные реквизиты на месте). С другой стороны, тех документов, которые рассматривал коллегиальный орган, суду не представлено, судебную экспертизу по ним провести не- возможно. Ввиду отсутствия первоисточников ни сам суд, ни иные участники судебного процесса не вправе дать им оценку (например, высказать мнение о секретности или несекретности документа-первоисточника, параметрах и причинах отнесения документа к носителям тех или иных сведений).

Полагаем, что уничтожение первоисточников не снимает с ответчика – коллегиального органа – обязанности доказывать законность своих действий иными способами. Уничтожение первоисточника и представление ответчиком в суд вторичного документа (заключения коллегиального органа) должно повлечь негативные последствия для ответчика. Во-первых, такого рода действия косвенно свидетельствуют о нежелании ответчика представить в суд надлежащее доказательство по делу, и тем самым свидетельствуют о нарушении им вынесения оспоренного решения. Во-вторых, представленное заключение коллегиального органа является не просто доказательством, но предметом оспаривания со стороны истца, поэтому не может быть положено в основу решения суда как приоритетное и объективное.

В соответствии с ч. 2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие органы, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также документально подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений [3, с. 35]. По указанной категории дел административный истец не обязан доказывать незаконность оспариваемых ими решений, действий (бездействия). Истец в данном случае как более слабая сторона в административном процессе не имеет возможности самостоятельно провести экспертизу тех документов, которых у него нет. Поэтому обстоятельства совершения истцом каких-либо противоправных действий либо недостатков со стороны истца в рассматриваемом коллегиальном органе вопросе должны быть надлежащим образом задокументированы и доказаны в суде именно ответчиками. Уничтожение ответчиком доказательств-первоисточников и представление в суд заключения коллегиального органа вместо них не является надлежащим способом доказательства ответчиком законности своих действий.

Бесспорно, что правосудие основывается на доказательной базе – сведениях, устанавливающих фактические обстоятельства. На их основе формируются выводы о степени обоснованности доводов участников процесса (как исковых требований, так и возражений против них), либо констатируется отсутствие таковых [2]. Согласно ч. 2 ст. 50 Конституции РФ при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона. На основании ст. 84 КАС РФ суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Результаты оценки доказательств суд обязан отразить в решении с приведением мотивов, по которым одни доказательства приняты судом в качестве обоснования выводов суда, другие – отвергнуты судом.

Как верно указывают ученые-процессуалисты, отрицательные последствия недоказанности искомого факта падают на ту сторону, которая виновата в непредставлении суду необходимых доказательств. Винить в непредставлении доказательств можно того участника процесса, у которого они могли бы быть. В данном случае именно коллегиальный орган совершает действие, принимает решение. При этом он исходит из определенных обстоятельств, подтвержденных документально. Соответственно, именно орган власти либо его представители должны подтверждать суду эти обстоятельства и законность своих действий. Лицо, оспаривающее законность действий комиссии или совета, никаких решений не принимало, обстоятельств не устанавливало, поэтому на него не может быть возложено доказательственное бремя [11, с. 121].

Интересной представляется позиция высшей судебной инстанции относительно обязательности установления обстоятельств совершения сотрудниками противоправных действий, основанных лишь на документах, изготовленных самими же ответчиками.

Так, по одному из дел работодатель подал иск о возмещении материального ущерба к сотруднику и приложил к нему в качестве доказательств заверенные им же копии документов о получении ответчиком под отчет материальных ценностей. Ответчик возражал относительно достоверности этих документов. Верховный Суд РФ поддержал его позицию, указав, что представление данных документов в копиях (заверенных самим истцом) не гарантирует их тождественность оригиналам6.

В другом судебном процессе по обоснованности и законности прекращения заявителю допуска к государственной тайне высшая судебная инстанция, отменяя все состоявшиеся по делу судебные решения, указала следующее: «Без исследования сведений, содержащихся на изъятом у заявителя жестком магнитном накопителе, материалов разбирательства и других имеющих значение для дела фактических данных не представляется возможным принять решение по требованиям истца относительно правомерности лишения его допуска к государственной тайне»7. То есть Верховный Суд РФ признал необходимость исследования в суде первоисточников, а не изготовленного на их основе заключения государственного органа.

В третьем деле ответчики ссылались на совершение истцом правонарушения, зафиксированного на видеозаписи камер наблюдения, расположенных на своей территории. Впоследствии ответчики, достоверно зная об обжаловании истцом их действий, уничтожили видеозапись. При таких обстоятельствах суд удовлетворил заявление истца о признании незаконным применения к нему мер дисциплинарной ответственности ввиду недоказанности ответчиком совершенного правонарушения8.

Подводя итог, следует отметить, что уничтожение ответчиком – публичным органом власти или его руководителем – документов, являющихся первоис- точниками для определения того или иного решения подчиненного ему коллегиального органа, должно повлечь для него не положительные, а отрицательные последствия в административном судебном процессе. В частности, если решение коллегиального органа в данном процессе также обжалуется, то на нем нельзя строить вывод о противоправных действиях лица, их обжалующего. Такой вывод строится на основе принципа добросовестности участников правоотношений и возложении бремени доказывания соответствия действительности любых порочащих или негативных сведений на лицо, их распространившее или задокументировавшее (ст. 10 и 152 ГК РФ).

В основу решения суда должны быть положены выводы, логически вытекающие из всех фактов, проверенных и установленных в судебном заседании с учетом требования процессуального права о правилах относимости и допустимости доказательств, которые оцениваются с позиции их достоверности, достаточности и взаимной связи.