Унификация порядка рассмотрения обращений в органах прокуратуры - назревшая потребность правоприменения

Важность такого инструмента реализации свободы слова как обращение сложно переоценить ввиду того, что зачастую именно из них органам прокуратуры становится известно об имевших место нарушениях законности [4, с. 112]. В сознании людей прокуратура связывается, прежде всего, с тем, что это структура, следящая за соблюдением законов. И что в прокуратуре точно можно найти управу на тех, кто его не соблюдает, путем подачи жалобы [3].

Правовое регулирование работы органов прокуратуры по рассмотрению обращений в последнее время претерпевает существенные изменения, как и организация работы прокуратуры в данной сфере в целом. В этой связи наблюдаются разнообразные подходы к решению отдельных вопросов при работе с обращениями граждан, которые нуждаются в приведении к единым стандартам.

Материал и методы

В статье использованы ведомственные организационно-распорядительные документы, регламентирующие порядок рассмотрения обращений в органах прокуратуры. В качестве специальных правовых частнонаучных исследовательских методов использованы: формально-юридический, сравнительно-правовой.

Результаты и их обсуждение

Выступая на расширенных заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2021–2022 гг., Президент Российской Федерации обозначил перед прокурорским корпусом в качестве задачи необходимость принятия мер для налаживания удобных, доступных инструментов обратной связи с гражданами, включая оперативную реакцию на их жалобы и указал на важность повышения уровня доверия людей, сохранения его в будущем1.

Кроме того, важность налаживания отношений с гражданами со дня вступления в должность неоднократно отмечал Генеральный прокурор Российской Федерации И. В. Краснов, акцентируя внимание на необходимости открытого общения с людьми и исключения формализма2.

В этой связи в органах прокуратуры разработан ряд организационно-распорядительных документов, закрепляющих новые требования к работе с обращениями граждан.

В настоящее время в этой сфере существует сложная система правового регулирования, наблюдается изобилие правовых актов, применение которых в ряде случаев не отличается простотой и ясностью [5, с. 1421–1422].

Следует отметить, что сфера применения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» (далее — Закон о порядке рассмотрения обращений) в целях реализации закрепленного в статье 33 Конституции Российской Феде-рации3 права граждан на обращения охватывает любые обращения, независимо от сферы затрагиваемых отношений4.

Исключениями из сферы применения закона о порядке рассмотрения обращений, как следует из самого его содержания, являются положения федеральных конституционных или федеральных законов, закрепляющих иной порядок рассмотрения обращений.

Применительно к рассмотрению обращений органами прокуратуры, в развитие положений закона о рассмотрении обращений в Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»5 (далее — Закон о прокуратуре) включена ст. 10, закрепляющая право прокурора в рамках реализации надзорных полномочий разрешать обращения, в которых имеются сообщения о нарушении закона [1].

Организационно-распорядительным документом, закрепляющим порядок рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры, является Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан, утвержденная приказом Генерального прокурора

Российской Федерации от 30.01.2013 № 451 (далее — Инструкция).

С момента утверждения Инструкции она претерпела изменения пятнадцать раз, в том числе, в 2021 году — в части организации приема вне очереди либо по месту их жительства ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны, а также граждан Российской Федерации, являющихся бывшими несовершеннолетними узниками концлагерей, гетто, других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны и пятнадцатидневного срока рассмотрения обращений указанных лиц2. Несмотря на вносимые изменения, применение ряда положений Инструкции не соответствует современным потребностям в организации работы с обращениями [6, с. 95–96].

Новый подход к работе с обращениями граждан изложен в ряде последовательных, дополняющих друг друга Указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, Решении коллегии Генеральной прокуратуры и ряде обзоров.

Одним из первых таких организационнораспорядительных документов стало Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 06.03.2020 № 137/9 «О совершенствовании работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры Российской Федерации»3 (далее — Указание 137/9), в соответствии с которым прокурорам необходимо рассматривать работу с обращениями и приему граждан в качестве одного из приоритетных направлений деятельности.

В этой связи обозначены требования о необходимости во всех случаях добиваться полного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан, с разрешением каждого обращения в той прокуратуре, к компетенции которой относится решение вопроса, реального устранения нарушений закона и привлечения к ответственности виновных лиц, недопущению волокиты и бездействия при разрешении обращений, исключению фактов оставления обращений граждан без рассмотрения по существу по формальным основаниям. Предусмотрено обязательное принятие прокурором исчерпывающих мер к восполнению недостающих данных, а также в случае неясности изложения существа обращения, например, путем направления уведомления заявителю о необходимости восполнения сведений либо иные формы взаимодействия с заявителями для уточнения доводов обращения.

Принимая во внимание отсутствие указанных выше требований в Инструкции и содержащуюся в ней норму, допускающую возможность возврата обращений заявителям в случае невозможности прочтения текста обращения, отсутствия в обращении доводов, необходимых для его разрешения, можно прийти к обоснованному выводу о наличии определенного противоречия между Инструкцией и Указанием № 137/9 поданному вопросу.

По вопросу принятия решения о перенаправлении обращения в иные органы по компетенции, помимо пресекательного семидневного срока направления обращения и запрета направления обращения должностному лицу, органу, действия (бездействия) которых обжалуются, иных правил Инструкция не содержит.

В то же время, решением коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.04.2021 «О практике рассмотрения и разрешения обращений граждан, их приема в органах прокуратуры Российской Фе-дерации»4 определены некоторые виды обращений, не подлежащие перенаправлению в иные органы.

Во-первых, не подлежат перенаправлению обращения о системных, грубых нарушениях закона, затрагивающих права значительного числа граждан или социально уязвимой категории населения.

Во-вторых, не перенаправляются обращения, в удовлетворении которых неоднократно отказывалось иными органами и организациями.

В-третьих, не подлежат перенаправлению повторные обращения граждан, то есть обращения, поступившие от одного и того же лица по одному и тому же вопросу.

В-четвертых, обращения, принятые на личном приеме руководством прокуратуры, подлежат рассмотрению по существу, и не подлежат перенаправлению.

Следует подчеркнуть, что, например, указание Генерального прокурора Российской Федерации от 19.01.2022 № 521/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» (далее — Указание № 521/7) издано, в том числе, в связи с необходимостью ограничения перенаправления ряда обращений на действия (бездействия) судебных приставов-исполнителей. Это касается обращений о системных, грубых нарушениях закона, а также затрагивающих права социально уязвимой категории населения или значительного числа граждан, обращений на действия (бездействия) и решения должностных лиц Федеральной службы судебных приставов, подлежащих разрешению в порядке статьи 124 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ).

В то же время пп. 2.4, 2.5 Указания № 521/7 допускают возможность перенаправления обращений о нарушении законодательства об исполнительном производстве вышестоящим должностным лицам территориального подразделения Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации (далее — ФССП) — в исключительных случаях при наличии безусловных оснований, с установлением контроля за результатами рассмотрения1.

Обоснованность последнего подхода подтверждена и судебной практикой. Так, определением суда признано законным решение о перенаправлении жалобы на нарушение законодательства об исполнительном производстве судебным приставом-исполнителем руководителю территориального органа Федеральной службы судебных приставов2.

Возможность перенаправления обращений руководителю территориального органа ФССП порождает потребность в приведении к единообразию правового регулирования данного вопроса, так как п. 3.7 Инструкции устанавливает императивный запрет на направление обращения для рассмотрения в государственный орган, орган местного самоуправления, организацию или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, без конкретизации возможности перенаправления руководителю органа жалобы на действия его подчиненного.

К тому же критерии оценки исключительности случаев для признания возможным перенаправления обращения, а также признаки, свидетельствующие о системности, грубости и длительности нарушений, признаки, свидетельствующие о социальной незащищенности отдельных граждан, способы признания их таковыми при непредоставлении таких сведений заявителями, не нашли отражения в правовых актах.

Открытым остается также вопрос о порядке контроля за направленными для разрешения в другие органы обращениями. С одной стороны, при рассмотрении компетентным органом доводов заявителя он является самостоятельным в принятии решений и осуществления необходимых, по его мнению, действий и прокуратура не может вмешиваться в их деятельность. Оценка же принятых мер может быть осуществлена после поступления ответа по результатам рассмотрения обращения. В то же время в этом случае прокуратурой не может быть дана оценка полноты и достаточности принятых мер и восстановления нарушенных прав заявителя.

Существуют проблемы и при определении порядка рассмотрения специальных обращений. В частности, речь идет о жалобах, рассматриваемых в порядке ст. 124 УПК РФ3 на действия (бездействие) органа предварительного расследования. С целью конкретизации положений ст. 124 УПК РФ Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 24.08.2021 № 487 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа и прокурора»1 (далее — Приказ № 487).

При этом неоднозначным остается ответ на вопрос о выборе порядка рассмотрения обращений в рамках уголовного судопроизводства. Помимо сроков и видов принимаемых решений ни УПК РФ, ни приказ № 487 не содержат критериев разграничения обращений, подлежащих рассмотрению в общем порядке или в порядке ст. 124 УПК РФ. В практической же деятельности нередки случаи подмены одного порядка другим [2].

Так, например, в прокуратуру поступило обращение на незаконные действия следователя в части внесения исправления статьи Особенной части УК РФ в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого. По итогам рассмотрения данного обращения, прокурором в соответствии с Инструкцией дано разъяснение об имевшей место технической ошибке при указании статьи Особенной части УК РФ. Не согласившись с решением прокурора, заявителем подана жалоба в суд с требованием обязать прокурора рассмотреть обращение в порядке ст. 124 УПК РФ. Суд признал необоснованным решение прокурора о рассмотрении обращения в общем порядке и удовлетворил жалобу заявителя, несмотря на имевшее место пере-предъявление обвинения с учетом допущенной, по мнению прокурора, технической ошибки2.

Отсутствие четкой регламентации по данному вопросу приводит к увеличению нагрузки на судебные органы. Дела об оспаривании выбранного порядка рассмотрения обращений органами прокуратуры часто являются предметом судебного разбирательства.

В то же время имеют место случаи признания незаконным решения о рассмотрении обращений в порядке ст. 124 УПК РФ при отсутствии предмета обжалования, в качестве которых признаются:

• —    действия (бездействия) или решения, по которым прокурором принято решение об их отмене еще до поступления жалобы;

• —    действия органов предварительного расследования, не вытекающие из уголовно-про цессуального з аконодательства, в частности,

жалобы на нарушение норм этики служебного поведения — грубость следователя во время допроса, на нарушение ведомственных организационно-распорядительных документов — внепроцессуальный отказ в предоставлении документации; несогласие с тактикой предварительного расследования;

• —    обращения, поступившие после окончания досудебной стадии уголовного судопро-изводства³.

Именно отсутствие нормативно закрепленного предмета обращения, подлежащего рассмотрению в порядке ст. 124 УПК РФ, создает коллизии в правоприменении.

Заключение и выводы

Как видно, при многообразии правовых актов с недостаточной регламентацией работы по рассмотрению обращений и существующей системе федерального законодательства, отдельной инструкции и принятых в дополнение к ней специальными приказами, указаниями, обзорами, задача прокурора-правоприменителя по соблюдению необходимых требований для успешного выполнения возложенных обязанностей существенно усложняется.

Именно поэтому назрела потребность в унификации порядка рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры.

В этой связи предлагается принятие единой инструкции, устанавливающей порядок рассмотрения в органах прокуратуры всех видов обращений. В ней необходимо конкретизировать порядок принятия решений по поступившему обращению, закрепить условия запрета на перенаправление обращений как в органы прокуратуры, так и в иные компетентные органы, на что обращают внимание и представители научного сообщества [7; 8, с. 49–61]. Инструкция должна содержать критерии оценки системных, грубых, длительных нарушений, полномочия прокурора по контролю за рассмотрением перенаправленных обращений; разграничение обращений социально незащищенных слоев населения, требующих особого внимания, от обращений других заявителей.

Помимо перечисленного целесообразно включение в инструкцию отдельной главы, посвященной рассмотрению специальных видов обращений,с изложением предмета рассмотрения, порядка и видов принимаемых по ним решений.

Принятие этих мер упростит задачу пра- закона и наиболее полной реализации гражда-воприменителя в обеспечении единства нами конституционного права на обращение.