Уполномоченный при президенте Российской Федерации в государственно-правовом механизме охраны прав детей

Система институтов, призванных обеспечивать защиту прав детей в России, сложилась еще до появления первых Уполномоченных по правам ребенка. Вместе с тем, обеспечение комплексного подхода к охране и защите прав и законных интересов детей является задачей детского омбудсмена, что будет показано в работе далее.

В связи с этим основными внесудебными органами охраны прав детей являются прокуратура Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.

Впервые институт омбудсмена был учрежден в Швеции в XIX в. для защиты интересов граждан от произвола и злоупотребления чиновниками должностными полномочиями, а также для надзора за судами и административными органами. Первый омбудсмен был назначен в 1810 г. "Омбудсмен" (в переводе со шведского - "представитель чьих-либо интересов") - это должностное лицо, на которое возложены функции контроля за соблюдением интересов граждан в деятельности органов государственной власти и должностных лиц. В России институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека) возник в 90-х гг. XX столетия.

История формирования института омбудсмена идет по пути его специализации. Специализированные омбудсмены функционируют наряду с уполномоченными по правам человека "общей компетенции". Действуя в рамках своей компетенции, специализированные уполномоченные расследуют случаи дискриминации, нарушений прав и законных интересов отдельных лиц этой группы или группы в целом. Их полномочия имеют более "адресный" характер, в связи с чем, эти государственные институты имеют возможность оказывать поддержку лицам, принадлежащим к "слабым" социальным меньшинствам, в реализации их прав.

С 2002 г. в субъектах Российской Федерации создавались должности Уполномоченных по правам ребенка и только в 2009 году Указом Президента РФ от 01.09.2009 г. № 986 данный институт был создан на федеральном уровне. Обращает на себя внимание, что в соответствии с п. 1 названного Указа институт уполномоченного по правам ребенка был учрежден как должность при Президенте РФ. Таким образом, формирование института Уполномоченного по правам ребенка идет по пути фактического функционирования определенных структур и только потом нормативного закрепления.

Должность Уполномоченного по правам ребёнка учреждена с целью обеспечения гарантий государственной защиты прав ребёнка. Уполномоченный реализует свой статус на началах независимости и неподотчётности каким-либо государственным структурам.

Деятельность Уполномоченного не замещает, а дополняет существующие средства защиты прав и свобод ребёнка, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции других государственных органов.

Учреждение данного института, безусловно, является важным шагом на пути реальной защиты прав детей. Но вместе с тем, с момента ведения рассматриваемого института на федеральном уровне в научной литературе не прекращаются дискуссии относительно правового статуса правового статуса института уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской Федерации.

Согласно Указу Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации учреждается как должность при Президенте РФ. Обратимся к определению понятия "должность". Согласно толковому словарю должность: а) служебное положение, место в каком-либо учреждении, на предприятии и т.п. и связанные с ним служебные обязанности; б) род, вид служебного занятия, работы.

В юридическом словаре под должностью понимается установленная в определенном порядке первичная структурная единица штатного расписания той или иной государственной или негосударственной организации, определяющая содержание и объем полномочий, размер денежного содержания и место в иерархической структуре организации лица, ее замещающего.

Кроме того, необходимо отметить, что согласно Сводному перечню государственных должностей Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (в ред. от 25 июля 2014 г.) должность уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ не является государственной должностью Российской Федерации.

Обращаясь к анализу сходных институтов уполномоченных в Российской Федерации, мы наблюдаем явные противоречия в определении их статуса. Например, в п. 2 ст. 1 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" (в ред. от 2 ноября 2013 г.) уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат определяются как государственный орган с правом юридического лица.

В связи с различным закреплением в законодательстве статуса уполномоченных обратимся к понятию "государственный орган". А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин раскрывают сущность органа государственной власти посредством анализа его особенностей:

• -    орган государственной власти - это в традиционном понимании организация, коллектив, объединенный общностью целей и родом деятельности;

• -    государство наделяет орган государственной власти собственностью и материальными ресурсами;

• -    орган государственной власти отличают государственно-властные полномочия, позволяющие ему выступать от имени и по поручению государства, наиболее эффективно осуществлять творческую организаторскую деятельность;

• -    государственно-властные полномочия реализуются присущими только конкретному органу власти методами, средствами и способами, в которых наиболее отчетливо выражаются его созидательная роль и социальное назначение;

• -    наличие структуры государственного органа. М.В. Баглай раскрывает понятие органов государственной власти посредством выделения следующих признаков:

• -    каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным Конституцией, законами или другими правовыми актами порядком, что исключает возможность произвольного нагромождения органов власти;

• -    орган государственной власти наделен властными полномочиями, т.е. его решения имеют обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства;

• -    деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методами, установленными правовыми актами.

Таким образом, сформировалось два подхода к пониманию статуса уполномоченных: один подход утверждает, что омбудсмен представляет собой индивидуализированную должность, другой понимает, что омбудсмен

• -    это орган государственной власти или служба. В пользу того и другого подхода высказываются ряд ученых.

Так, по мнению Н.В. Комбарова, уполномоченный является индивидуализированным институтом и это его отличительная особенность. Именно такой характер делает уполномоченного "наименее бюрократизированным среди органов современного государства и требует относительно незначительных финансовых затрат на его функционирование". Кроме того, индивидуализированному органу первоначально проще на уровне отдельных субъектов Российской Федерации отработать формы и приемы защиты, в том числе и детскому омбудсмену выработать механизм защиты несовершеннолетних.

С.Е. Акульшина определяет статус уполномоченного как институт и государственный правозащитный орган, осуществляющий свою деятельность в целях соблюдения прав и свобод гражданина при его взаимоотношениях с государством и способствующих гармонизации общественных отношений. Одним из основных принципов деятельности омбудсмена является обладание статусом органа государственной власти.

Автор настоящей работы присоединяется к позиции тех авторов, которые считают, что Уполномоченный по правам ребёнка и его Аппарат являются государственным органом, а Уполномоченный по правам ребёнка является должностным лицом.

Должность Уполномоченного по правам ребёнка учреждена как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.

Федеральный Уполномоченный по правам ребёнка в Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением на территории Российской Федерации прав, свобод и законных интересов ребёнка.

На сегодняшний день в нескольких субъектах Российской Федерации эта должность входит в институт уполномоченного по правам человека. Однако в этих субъектах существует тенденция к разделению данных институтов. В литературе высказывается позиция о том, что наиболее предпочтительной формой правовой регламентации института детского омбудсмена является принятие специальных законов на уровне субъектов Российской Федерации.

В некоторых субъектах омбудсмены назначаются на должность высшими должностными лицами. Статус таких уполномоченных регулируется региональными нормативными правовыми актами, а именно указами президентов (глав) республик (Республика Дагестан, Республика Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика), постановлениями и распоряжениями губернаторов (Ставропольский и Приморский края, Чукотский автономный округ, Белгородская область).

По мнению М.Ю. Шамрина, данный вариант функционирования омбудсменов непродуктивен. Принцип независимости деятельности не реализуется. Работа уполномоченных находится в ведении некомпетентных государственных служащих. В таких субъектах омбудсмен выполняет задачи, поставленные главой региона. Федеральный уполномоченный при Президенте РФ, в свою очередь, никак не может влиять на реализацию компетенции защитников ребенка в таких субъектах.

В некоторых регионах, а именно в Чеченской Республике, Камчатском, Пермском, Красноярском и Забайкальском краях, Ростовской области омбудсмен встроен в структуру института уполномоченного по правам человека. Такое положение уполномоченного тоже нельзя назвать идеальным, потому что цели уполномоченного по правам ребенка могут быть достигнуты только в случае функционирования в рамках самостоятельного государственного органа. Находясь же в ведении уполномоченного по правам человека, защитник детей будет ограничен в возможности выбора действий для выполнения важных задач.

Таким образом, единая централизованная система функционирования уполномоченных во главе с Федеральным Уполномоченным в Российской Федерации не создана, а вопрос ее создания является дискуссионным.

Можно сделать вывод, что модели учреждения института уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ, в соответствии с которыми уполномоченные по правам ребенка входят в структуру аппарата уполномоченного по правам человека или исполнительной власти, не позволяют до конца обеспечить реализацию принципа независимости в их деятельности.

Организационно-правовой статус уполномоченного по правам ребенка непосредственным образом влияет на успешность его работы. Можно согласиться с мнением С.Е. Акульшиной о том, что встроенность должности уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия по полноценной защите прав и законных интересов ребенка.

Целью учреждения должности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка в соответствии с Указом от 1 сентября 2009 года было провозглашено обеспечение эффективной защиты прав и интересов ребенка в РФ. Как отметил в особом мнении судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, конституционной обязанности государства по защите прав детей коррелирует конституционное право детей. И именно благодаря этому конституционному праву возникают такие государственные органы как органы опеки, уполномоченные по правам ребенка и т.д..

По мнению С.Г. Сергеева, Уполномоченного по правам ребенка в РФ следует отнести к "внеконституционному политическому институту", который не может рассматриваться как чисто административный (управленческий), а являет собой именно политическое по своему характеру и значению образование. Однако думается, что характер деятельности Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка не имеет ярко выраженной политической окраски. Его главная задача состоит в помощи конкретному ребенку.

В этой связи необходимо разобраться в характере той деятельности, которую осуществляет Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка для того, чтобы определить насколько она соответствует заявленной цели.

Указом Президента РФ предусматривается, что Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка имеет права, которые реализуются не только при защите уже нарушенных прав ребенка, но и в процессе предупреждении возможных нарушений. Так, право направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нарушение прав и интересов ребенка, заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов, как следует из приведенной формулировки, реализуется уже после обнаружения нарушения прав ребенка. Право же посещать различные органы власти, направлять запросы, получать в порядке, предусмотренном законом, необходимые документы, сведения, материалы, привлекать ученых и специалистов, научные организации для осуществления научных и экспертных работ и некоторые другие права могут быть осуществлены и в целях предупреждения нарушения прав детей. Точно так же могут быть оценены и права, предоставленные Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка Федеральным законом от 3 декабря 2011 года № 378-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" и отдельные законодательные акты РФ в связи с введением института Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка".

Таким образом, с учетом того, что в настоящей работе сделан вывод, что под охраной прав понимается особая функция государства, которая заключается в превентивном характере, при этом помимо предупреждения нарушений она направлена и на устранение нарушений прав и свобод человека, то фактически Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка занимается не только защитой, но и охраной прав детей, профилактической работой по предупреждению их нарушения.

В работе Уполномоченного по правам ребенка очень важны основные принципы, лежащие в основе реализации его правового статуса. Но не только. В этой должности сливаются общечеловеческие принципы, профессиональные и нравственные (этические). Ими определяется сама личность Уполномоченного и конкретные направления его деятельности в отстаивании незыблемых позиций детства при осуществлении государственного управления защитой прав ребенка.

Уполномоченный по правам ребенка, действует на основе таких принципов как законность, приоритета прав и свобод ребенка, компетентности, независимости, демократичности, доступности, гласности, открытости, соблюдения в работе норм международного права, ответственности.

Одним из основных принципов деятельности детского омбудсмена, является принцип независимости, который гарантируется омбудсменам такими нормативными правовыми актами, как Парижские принципы, а также Декларация и План действий "Мир, пригодный для жизни детей". Именно с реализации этого принципа и начинается замещение должности Уполномоченного по правам ребенка. Требуется постоянный философско-аналитический подход к его изучению в каждодневной практике деятельности омбудсмена.

Необходимо выделить принцип независимости в деятельности, во-первых, Федерального Уполномоченного по правам ребенка, во-вторых, уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации.

Известно, что Федеральный Уполномоченный, являясь членом Европейской сети омбудсменов по правам ребенка, независим. Независимость, присущая ему, несомненно, характеризуется как свобода от влияния и вмешательства со стороны всех государственных органов и должностных лиц в осуществлении его профессиональных полномочий. Однако во многих субъектах Российской Федерации принцип независимости уполномоченных пока не реализован. Как указывалось выше в некоторых из них детские омбудсмены входят в структуру либо исполнительной власти, либо Аппарата Уполномоченного по правам человека, что препятствует осуществлению государственного управления защитой детства в рамках единой системы Уполномоченных по правам ребенка.

В настоящее время Уполномоченный общается с детьми, взрослыми, заинтересованной общественностью, используя трибуны "Ассоциации уполномоченных по правам ребенка", средства СМИ (например, "Вестник Уполномоченного по правам ребенка"). Омбудсмен проводит совещания и встречи самого разного уровня с целью реализации Конвенционных прав ребенка в России. По наиболее проблемным вопросам защиты прав ребенка омбудсмен вырабатывает совместно с Президентом России средства и методы, способствующие восстановлению нарушенных прав детей.

Уполномоченный принимает население, реагирует на вопросы, запросы, заявления. Но, к сожалению, каждый сегодня не может ему позвонить. Прямая телефонная линия "ребенок - омбудсмен" в России пока не создана. Обращение к Федеральному Омбудсмену осуществляется с помощью интернет-приемной.

Открытость, доступность и гласность в совокупности образуют общий и обязательный для Уполномоченного по правам ребенка принцип демократичности, под которым следует понимать оказание Федеральным Уполномоченным содействия государственным органам в решении проблем детей.

Следует согласиться с мнением Е.А. Лукашевой о том, что такие демократические черты института Уполномоченного, как независимость, открытость, доступность для граждан, способствуют обретению омбудсменом прочных позиций в механизме административно-правовой защиты прав человека, а значит, и ребенка во многих государствах.

В итоге можно сделать вывод, что закрепление данных принципов на уровне Федерального закона "Об Уполномоченном по правам ребенка в Российской Федерации", безусловно, будет способствовать, во-первых, повышению эффективности реализации административно-правового статуса Уполномоченного по правам ребенка, во-вторых, демократизации государственного управления защитой детства и др.

Институт уполномоченного по правам ребенка является особым правовым механизмом в области защиты прав и законных интересов несовершеннолетних. Отсутствие федерального закона о детском омбудсмене вносит коррективы в его деятельность. Кроме того, нечеткое определение его конституционно-правового статуса не позволяет ему в полной мере осуществлять свои правозащитные функции. Институт детского омбудсмена уже зарекомендовал себя как эффективный механизм защиты прав несовершеннолетних. Законодательное закрепление конституционноправового статуса данного института позволит выйти на новый уровень в деятельности по защите законных прав и интересов несовершеннолетних.

Уполномоченному при Президенте РФ по правам ребенка в соответствии с Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 года № 986 предоставляется целый ряд полномочий. Это, в частности, право: посещать органы власти, организации; направлять запросы и получать в порядке, предусмотренном законом, информацию, материалы, документы; проводить проверки (совместно с государственными органами, наделенными соответствующими полномочиями, или самостоятельно) деятельности государственных органов власти и должностных лиц; готовить и направлять заключение со своими рекомендациями органам власти, должностным лицам, действия или бездействие которых, по мнению Уполномоченного, нарушают права ребенка; привлекать ученых, научные организации для проведения научных и экспертных работ в области защиты прав ребенка.

Таким образом, уполномоченные по правам ребенка не наделены широкими властными полномочиями, а их основными инструментами реагирования являются представления рекомендательного характера. В научной литературе такая модель компетенции называется правозащитной. Данная модель свойственна институту Уполномоченному по правам ребенка не только в России, но и в таких федеративных государствах, как Австрия, Канада, а также в большинстве европейских стран.

При этом справедливым является замечание о том, что институт уполномоченного по правам ребенка пока не интегрирован в систему федерального законодательства, что ограничивает его возможности осуществлять защиту прав детей, соответственно ряд своих функций и задач Уполномоченный по правам ребенка может решить не иначе как путем взаимодействия с государственными и иными органами власти.

Так, в процессе осуществления своей деятельности Уполномоченные по правам ребенка взаимодействуют с различными структурами, в том числе с органами законодательной власти субъекта Федерации; органами исполнительной власти субъекта Федерации; органами местного самоуправления; территориальными подразделениями федеральных органов государственной власти; правоохранительными органами; судебной властью; организациями различных форм собственности; общественными организациями. Ограничиваясь рамки обозначенной темы рассмотрим основы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам ребенка.