Управление бюджетными расходами региона

Действующая практика формирования и исполнения бюджета любого уровня подразумевает контроль за целевым использованием государственных финансовых ресурсов, в котором значительную роль сыграл переход на казначейское исполнение бюджета. Однако эта система не уделяет внимания эффективности распределения финансовых ресурсов. Принцип эффективности управления бюджетными расходами заключается в достижении поставленной цели управления, в частности предоставление бюджетных услуг наилучшего качества при минимальных затратах. На сегодняшний день процесс бюджетирования базируется на принципе планирования и целеполагания «от достигнутого», что не гарантирует эффективность распределения выделяемых ресурсов с точки зрения реализации целей государственной политики и максимального удовлетворения потребностей населения.

Была разработана Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров2.

В рамках концепции «управления ресурсами» бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся

РОЗУВАЕВ Александр Александрович, преподаватель кафедры финансов и кредита Мордовского государственного университета.

расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации РФ. При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение его проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится, главным образом, к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую «привязку» к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств. При этом приоритет отдается внутреннему контролю, а ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг, а также последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности; оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть состоит в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Концепция реформирования государственных и муниципальных финансов Республики Мордовия направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы. Сложившаяся организация бюджетного процесса в Мордовии ограничивает возможности повышения эффективности управления республиканскими финансами и переориентации деятельности админи- страторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В республике имеется достаточно развитый сектор оказания общественных услуг. Жители Мордовии обеспечены медицинскими, образовательными услугами, а также сферы культуры и искусства. При этом эффективность общественного сектора недостаточно высока. В республике имеются противоречия, выражающиеся в несоответствии технического, финансового потенциала учреждений социальной сферы и качества общественных услуг в условиях постоянно повышающихся требований населения. При этом доходная часть республиканского бюджета не может обеспечить в полном объеме потребность финансирования расходов социальной направленности. Руководством региона проводится политика эффективного использования финансовых ресурсов, в том числе за счет экономии бюджетных средств. Однако эти резервы ограничены, а интенсификация деятельности в этом направлении приведет к негативным социальным последствиям.

В Мордовии складываются благоприятные условия реформирования государственных и муниципальных финансов. В рамках реализации Указа Главы РМ «О бюджетной политике на 2006 г.» заложены элементы новых направлений, обеспечивающих стимулирование экономического роста, снижение социального неравенства путем совершенствования методов и форм социальной поддержки населения, повышение эффективности использования бюджетных средств путем применения механизмов программно-целевого бюджетирования, формирования бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, четкой увязки бюджетных ассигнований с результатами.

Реализация программы «Реформирование региональных финансов РМ на 2006—2007 гг.», утвержденной Постановлением Правительства РМ от 31 октября 2005 г. № 412, имеет значимость в связи с сохранением особой системы межбюджетных отношений, сложившихся в республике, позволяющей стимулировать инициативу местного самоуправления в увеличении собираемости налогов, поступлении собственных доходов. Реализация программы имеет большое значение в увеличении инвестиционного потенциала республики.

Бюджет Республики Мордовия является достаточно устойчивым, сбалансированным и относительно независимым от внешних источников. Доходы и расходы имеют устойчивую тенденцию роста, статьи доходов бюджета систематически перевыполняются. Долговая политика, проводимая Правительством РМ, может быть оценена как ответственная. В результате этой политики показатели объема государственного долга в республике в сравнении с другими регионами находятся на высоком уровне и составляют 17,0 % доходов бюджета республики без учета финансовой помощи из федерального бюджета. В течение последних лет предельный размер государственного долга и расходов на его обслуживание соответствовал требованиям и ограничениям, установленным Бюджетным кодексом РФ.

В Мордовии проводится целенаправленная политика по оздоровлению государственных финансов, наполнению доходной части бюджетов денежными средствами. Анализ кредитоспособности республики позволяет рассчитывать на эффективное использование и соблюдение целевого характера средств Фонда реформирования региональных финансов.

Исходя из сложившегося уровня и качества управления региональными финансами Мордовии, программы комплексного социально-экономического развития и концепции реформирования, можно выделить основные цели реформирования. Во-первых, создание условий для максимально эффективного управления региональными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Во-вторых, обеспечение сбалансированности, устойчивости, экономической стабильности бюджетной системы республики в увязке с решением задач в социальной сфере и развития инфраструктуры. В-третьих, повышение эффективности деятельности исполнительной и законодательной (представительной) власти на региональном и местном уровнях по стимулированию социально-экономического развития Мордовии и предоставлению населению бюджетных услуг.

Совершенствование бюджетного процесса в Российской Федерации предполагает формирование рынка бюджетных услуг в целях повышения эффективности бюджетного финансирования, развития конкурентной среды и, как следствие, повышения качества оказываемых услуг населению.

В настоящее время финансирование бюджетных учреждений и организаций осуществляется без учета приоритетов социально-экономической политики, количества и качества выполняемых работ. Сложившаяся ситуация приводит к тому, что ограниченные бюджетные ресурсы расходуются нерационально, отдельные, в действительности социально значимые услуги, испытывают дефицит в финансировании. В связи с обозначенной проблемой возникает потребность четкого определения перечня востребованных населением Мордовии бюджетных услуг, ранжирования их по степени социальной значимости, выявления объемов и критериев их качества, а также четких процедур и регламентов их предоставления и финансирования.

Весьма актуальными также представляются разработка и внедрение стандартов качества бюджетных услуг, что позволит осуществить привлечение в сферу оказания социальных услуг негосударственных организаций и, следовательно, частных инвестиций. Формирование конкурентной среды на рынке бюджетных услуг способствует формированию государственного заказа на условиях оптимального соотношения цены и качества предоставляемых услуг.

Существенным фактором повышения эффективности региональной бюджетной политики в социальной сфере является проведение работ, связанных с оптимизацией и реструктуризацией сети региональных бюджетных учреждений, «проработка» механизма перевода части учреждений в форму негосударственных организаций.

В основу нового механизма формирования бюджетных расходов, конструирования годовых финансовых планов республики будут положены результаты среднесрочного социально-экономического планирования. Отметим, что в последние годы республиканский бюджет Республики Мордовия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ составлялся на основе среднесрочного плана экономического развития, содержащего прогноз финансовых показателей. В республике определены количественные показатели оценки результатов осуществления функций и задач всех главных распорядителей бюджетных средств. Увязка бюджетных расходов с конечным результатом деятельности министерств и ведомств осуществляется посредством системы премиро- вания от достижения количественных показателей запланированных целей и задач.

Одним из основных направлений реформирования бюджетного процесса является переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими результатами их использования в соответствии с приоритетами государственной политики. В республике утвержден порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ.

Ориентация бюджета на конечные результаты будет обеспечена за счет включения в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств.

Новый подход в управлении расходами определяет необходимость создания системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах. При этом результат оказания общественной услуги ставится в основу определения величины расходов по различным направлениям бюджетного финансирования. Для определения результата при оказании общественной услуги в первую очередь предполагается оценить потребность в конкретной услуге. Для этого следует составить их перечень, провести оценку необходимости и общественной значимости оплачиваемых из бюджетных средств общественных услуг.

Следующим шагом станет утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год. Порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг будет представлять собой регламент и график документооборота рассмотрения результатов оценки.

Завершающим мероприятием этого направления является публикация результатов оценки, что позволит жителям республики получить информацию о составе услуг, кото- рые им могут быть предоставлены с оплатой за счет бюджетных средств, и приоритетах в их финансировании.

В рамках направления разработки стандартов качества предоставления бюджетных услуг предполагается формирование стандартов предоставления общественных услуг населению Мордовии. Разработанные стандарты качества будут играть существенную роль при внедрении механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, в процессы формирования среднесрочных ведомственных программ расходов. В рамках этого направления для повышения эффективности разработки и внедрения нового механизма финансирования намечается приобретение программных комплексов по кратко- и среднесрочному результативному финансированию деятельности ведомств и подразделений по оказанию бюджетных услуг населению (в сфере образования, здравоохранения, культуры, транспортного обслуживания и жилищно-коммунального хозяйства). Внедрение программных комплексов позволит выработать количественные показатели результативности предоставления бюджетных услуг в рамках осуществления функций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетных средств.

В рамках повышения самостоятельности бюджетных учреждений будет проведена работа по формированию основных требований к результатам работы бюджетных учреждений в соответствии со стандартами качества предоставления бюджетных услуг. Кроме того, будут разработаны механизмы, позволяющие оценить выполнение бюджетными учреждениями требуемых результатов и предоставление им права самостоятельного распоряжения полученными бюджетными средствами (изменение формы и сроков предоставления бюджетных средств). Информация о выполнении будет публиковаться в СМИ и сети Интернет на периодической основе.

Неотъемлемой частью механизмов результативного финансирования стало использование среднесрочного финансового планирования. На начальном этапе реформирования следует разработать перечень показателей среднесрочного финансового плана. При этом среди основных будут показатели как финансовые, так и отражающие качество и результативность оказания общественных услуг населению.

Дальнейшие действия будут связаны с необходимостью изменения законодательства и утверждения обязательного порядка учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке решения о бюджете на очередной финансовый год. Кроме того, потребуются разработка и утверждение основополагающего документа — методики формирования среднесрочного финансового плана. Предполагается общественное обсуждение и огласка посредством публикации в СМИ и сети Интернет среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации (функциональной, экономической и ведомственной) и объема долга не менее, чем на 3 года.

В рамках разработки механизма повышения эффективности и контролируемости региональных целевых программ планируется на начальном этапе провести анализ эффективности реализации программ в части оценки направлений финансирования и измерения конечного результата проведения мероприятий программы. На основе анализа предполагается усовершенствование механизма повышения эффективности программ, формализация ориентированности на достижение конкретных результатов социально-экономического развития региона, а также контроля эффективности выполнения целевых программ в целом и на промежуточных этапах. Результатом реформирования станет повышение прозрачности, измеримости, контролируемости и, как следствие, эффективности проводимых мероприятий региональных целевых программ.

Таким образом, экономическая и социальная политика, проводимая руководством Республики Мордовия, направлена на повышение результативности и эффективности расходов регионального бюджета, совершенствование управления бюджетными расходами и повышение благосостояния населения региона.