Управление государственными финансами посредством межгосударственных целевых программ

Важным направлением государственного управления в условиях нарастания межгосударственной дифференциации экономических и природных ресурсов, ассиметричного развития отдельных территорий является создание эффективных моделей социально-экономического развития государства через формирование совместных программ и проектов.

Основным методом воздействия государства на экономические процессы становится программно-целевой, с помощью которого достигаются стратегические цели и задачи высших органов власти. Стратегическое планирование выступает важнейшим инструментом обнародования государственной политики. Стратегические планы и межгосударственные целевые программы – важнейшее условие обеспечения реальной прозрачности государственной политики.

В Российской Федерации принят ряд основополагающих документов, регламентирующих содержание, разработку, принятие и реализацию целевых программ различного масштаба. Правовую основу по данному вопросу составляют Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) [2], Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Россий- ской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ, Постановление Правительства РФ «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» от 26 июня 1995 г. № 594 (в ред. от 26 мая 2008 г.).

Нормы Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [1] ограничены самыми общими вопросами разработки на федеральном уровне программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу. Вопросы комплексного планирования на региональном и муниципальном уровнях в нем не затрагиваются.

Бюджетный кодекс Российской Федерации закладывает предпосылки дальнейшего раздельного регулирования в отношении целевых и ведомственных программ (ст. 179 и 179.3 БК РФ) [3]. В Бюджетном кодексе упоминаются только долгосрочные целевые бюджетные программы. Они отражаются в бюджетах с присвоением им кодов целевых статей и (или) видов расходов (ст. 21 БК РФ), только по ним проводится ежегодная оценка эффективности (ст. 179 БК РФ) и отчеты о реализации вносятся в представительный орган одновременно с проектом бюджета (ст. 192 БК РФ).

Постановление Правительства РФ № 594, устанавливающее порядок разработки и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия, также входит в противоречие с БК РФ, поскольку регламент разработки проекта и утверждения целевой программы не учитывает перехода на среднесрочное бюджетное планирование.

Целевые государственные программы – это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационнохозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России [4, с. 360].

Целевые программы – это, с одной стороны, особый вид деятельности, направленный на достижение поставленных органами государственной власти целей, реализуемых на основе законодательства, а с другой стороны, способ проведения государственных решений в жизнь. Целевые программы являются эффективным инструментом структурных преобразований в экономике.

Решения актуальных социальных проблем призваны обеспечить необходимую концентрацию экономических и финансовых ресурсов на приоритетных направлениях государственной политики [4, с. 360].

На макроэкономическом уровне целевые программы представляют собой важную форму решения ключевых проблем социальноэкономического развития страны. Они включают законченный комплекс мероприятий, имеющий четко определенные как по содержанию, так и по времени конечные результаты. При этом указанный комплекс мероприятий требует привлечения значительных ресурсов и осуществляется совокупностью взаимодействующих между собой организаций (отраслевых, территориальных, ведомственных, межгосударственных). Программы четко выделяют по времени и по содержанию определенные работы, необходимые для достижения установленных целей [5, с. 241].

Целевые программы широко используются в мировой практике для управления государственными и муниципальными финансами.

Целевые программы классифицируются по видам в соответствии с признаками, представленными на рис. 1.

Рис. 1. Классификация целевых программ по видам

Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации межгосударственных целевых программ возлагается на Минэкономразвития и торговли РФ (в настоящее время Минэкономразвития РФ).

За последние 15 лет в странах с развитой экономикой доля затрат на научные исследования и разработки составляла 2,5-3% ВВП, в то время как в государствах – участниках СНГ этот показатель в среднем снизился до 0,4-0,5% ВВП. Существующие структурные диспропорции и отсутствие инновационного финансирования негативно сказываются на конкурентоспособности государств – участников СНГ. В рейтинге конкурентоспособности государств мира (по данным Всемирного экономического форума в Давосе) за 2008–2009 годы из 134 государств Азербайджанская Республика занимала 69-е место, Республика Армения – 97-е, Республика Казахстан – 66-е, Республика Молдова – 95-е, Российская Федерация – 51-е и Украинская Республика – 72-е место.

Инициаторами разработки межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия, могут выступать как отдельные страны, так и группы стран, а также координирующие органы государств – участников Содружества Независимых Государств (СНГ) [6].

Решение о порядке разработки, реализации и финансирования межгосударственных целевых программ СНГ утвердил Совет глав правительств СНГ 16 апреля 2004 г. в г. Чолпон-Ата (Республика Киргизия) [7].

Межгосударственные целевые программы СНГ (далее – программы) включают комплекс мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам их осуществления. Они могут делиться на подпрограммы, направленные на решение конкретных задач в рамках программы исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их реализации. Требования к подпрограммам аналогичны требованиям к программам.

Порядок формирования и реализации программ разработан в соответствии с уставными документами СНГ, межгосударственными и межправительственными соглашениями, решениями Совета глав государств, Совета глав правительств, Экономического совета и Совета министров иностранных дел СНГ, а также национальными законодательствами государств – участников СНГ. Программы приобретают статус межгосударственных при участии в них не менее трех государств – участников СНГ и при их утверждении в установленном порядке Советом глав государств или Советом глав правительств СНГ.

Инициаторами постановки вопроса о разработке программы могут выступать правительства государств – участников СНГ или уполномоченные ими органы государственного управления (исполнительной власти), а также межгосударственные и межправительственные органы Содружества в рамках своей компетенции.

При подготовке и реализации программ предусматриваются следующие этапы [7]:

• •    отбор проблем для программы с указанием размеров и источников финансирования, а также направлений расходования средств;

• •    ресурсное обеспечение программ с указанием размеров и источников финансирования, а также направлений расходования средств;

• •    разработка проектов программ;

• •    экспертиза и оценка проектов программ;

• •    согласование и утверждение проектов программ;

• •    управление реализацией программ и контроль за ходом их выполнения.

Участниками программ могут быть правительства государств – участников СНГ, уполномоченные ими органы государственного управления (исполнительной власти), юридические и физические лица, участвующие в финансировании программ. Состав государств – участников СНГ, участвующих в реализации программы, утверждается решениями Совета глав правительств и Совета глав государств СНГ.

Ответственность за подготовку и реализацию программ, обеспечение целевого использования привлекаемых для реализации программ средств и проведение экспертизы программ возлагаются на заказчиков-координаторов и национальных государственных заказчиков (органы государственного управления государств – участников СНГ).

Отбор проблем для программной разработки и решения на межгосударственном уровне определяется следующими факторами [7]:

• •    значимостью проблемы и невозможностью ее решения в приемлемые сроки за счет использования действующих рыночных механизмов или программ национального уровня;

• •    принципиальной новизной и эффективностью решения проблемы.

Предложения о решении проблемы путем программной разработки с соответствующими обоснованиями направляются в Исполнительный комитет Содружества Независимых Государств (далее – Исполком СНГ).

Предложения должны содержать:

• •    наименования проблем и анализ причин их возникновения;

• •    возможные способы решения;

• •    обоснование актуальности разработки программ, их экономической эффективности;

• •    обоснование потребностей в финансовых ресурсах для разработки проектов программ и реализации программ, возможные размеры и источники их обеспечения;

• •    состав участников программ, в том числе с указанием заказчиков-координаторов и национальных государственных заказчиков программ.

В таблице 1 приведены основные разделы проектов программ.

К проектам программ должны быть приложены:

• •    пояснительные записки;

• •    социально-экономические и (или) техникоэкономические обоснования (сводные и с разбивкой по годам);

• •    расчет расходов на реализацию программ (общий и с разбивкой по годам);

• •    положительное заключение государственных экологических экспертиз;

• •    решения правительств государств – участников СНГ, участвующих в реализации программ, об одобрении проектов программ;

• •    протоколы договоренностей между национальными государственными заказчиками программ (заказчиками-координаторами) и предполагаемыми исполнителями;

• •    соглашения (договоры, протоколы) о намерениях между национальными государственными заказчиками программ, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, подтверждающие финансирование программ из внебюджетных источников.

Таблица 1

Основные разделы проектов межгосударственных целевых программ СНГ

Раздел	Содержание проекта программы
1.	Содержание проблем и обоснование необходимости их решения программными методами на межгосударственном уровне
2.	Цели и задачи, объемы и источники финансирования, сроки и этапы реализации программы
3.	Система программных мероприятий с указанием сроков реализации, источников и объемов финансирования с разбивкой по годам
4.	Механизм реализации программы
5.	Организация управления программой и контроль за ходом ее выполнения
6.	Оценка социально-экономической эффективности, экологических и иных результатов от реализации программы
7.	Распределение собственности, созданной в результате реализации программы
8.	Паспорт программы: наименование программы; орган, принявший решения, дата и номер решений: о разработке программы и об утверждении программы; заказчик-координатор; национальные государственные заказчики; основные разработчики и исполнители программы; цели и задачи программы, важнейшие целевые показатели; сроки и этапы реализации программы; перечень основных мероприятий, их исполнители, сроки реализации; объемы и основные источники финансирования, направления расходования финансовых средств (всего и в том числе по годам); ожидаемые конечные результаты реализации программы; система организации контроля за исполнением программы

Важным элементом управления программой является экспертиза и оценка проектов программ.

Далее заказчики-координаторы программ направляют в Исполком СНГ проекты программ, согласованные с национальными государственными заказчиками программ, с необходимыми обоснованиями и материалами для предварительного рассмотрения. Проекты программ, внесенные заказчиками-координаторами и согласованные с соответствующими межгосударственными органами, направляются Исполкомом СНГ правительствам государств – участников СНГ на согласование и одобрение.

Финансирование программ осуществляется за счет бюджетов государств – участников СНГ и (или) внебюджетных средств. Порядок финансирования утверждается вместе с программами.

Финансирование программ может осуществляться по следующим схемам или их сочетанию:

• •    финансирование программ за счет средств национальных бюджетов государств – участников СНГ;

• •    финансирование выполняемых государствами – участниками СНГ частей программ в рамках национальных программ;

• •    финансирование реализации программных мероприятий за счет ассигнований, выделяемых национальным министерствам и ведомствам на выполнение возложенных на них функций;

• •    финансирование из фондов (в том числе трастовых), которые создаются под конкретные программы с соответствующим режимом их формирования и использования.

Программы, финансируемые в рамках нацио- нальных программ, утверждаются до рассмотрения проектов национальных бюджетов на очередной год (среднесрочный период), в котором эти программы будут финансироваться, в порядке, установленном законодательством государств – участников СНГ, участвующих в реализации программ.

Реализация программ осуществляется на основе контрактов (договоров), заключаемых заказчиками-координаторами и национальными государственными заказчиками с исполнителями работ, определяемыми на конкурсной основе государствами – участниками СНГ, участвующими в реализации программ, на территории которых будут осуществляться соответствующие работы по выполнению программ.

Заказчики-координаторы совместно с национальными государственными заказчиками программ организуют ведение учета и отчетности по реализации программ. Заказчики-координаторы совместно с национальными государственными заказчиками программ не позднее I квартала следующего за отчетным года направляют годовые отчеты с аналитическими материалами о ходе выполнения программ в правительства государств – участников СНГ, участвующих в реализации программ, Исполком СНГ и соответствующие межгосударственные органы. Исполком СНГ ежегодно докладывает об итогах реализации программ в установленном порядке на заседании Совета глав правительств СНГ.

Ежегодные отчеты о ходе реализации программ и доклады о реализации программ должны содержать:

• •    сведения о результатах реализации программ за отчетный год и за весь период реализации;

• •    данные о целевом использовании и объемах привлеченных финансовых средств;

• •    сведения о соответствии фактических показателей реализации программ показателям, установленным при их утверждении;

• •    информацию о ходе и полноте выполнения программных мероприятий;

• •    сведения о наличии, объемах и состоянии незавершенного строительства;

• •    сведения о результативности НИОКР;

• •    сведения о внедрении и эффективности инновационных проектов;

• •    оценку эффективности результатов реализации программ;

• •    оценку влияния фактических результатов реализации программ на различные сферы экономики государств– участников СНГ.

В случае невыполнения программных мероприятий в установленные сроки государства – участники СНГ, участвующие в реализации программы, создают комиссию для выработки соответствующих предложений и при необходимости – механизма возмещения причиненного ущерба участникам программы.

Срок действия программы может быть продлен не более чем на один год по предложениям заказчиков-координаторов программы решением Совета глав государств или Совета глав правительств СНГ.

В настоящее время Россия принимает непосредственное участие в реализации ряда межгосударственных целевых программ, например таких:

Межгосударственная целевая программа инновационного сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств на период до 2020 года ( проект );

Межгосударственная целевая программа развития Корпуса сил Содружества Независимых Государств для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на период до 2010 года.

Основной системной социально-экономической проблемой, решаемой Межгосударственной целевой программой инновационного сотрудничества, является интеграция инновационного потенциала государств – участников СНГ в целях повышения эффективности общественного производства, жизненного уровня населения государств – участников СНГ, национальной и технологической безопасности, создания межгосударственного пространства, ориентированного на инновационный путь развития экономики государств – участников СНГ, способствующего выходу на мировые рынки высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции [8].

Основной экономический эффект от выполнения Межгосударственной целевой программы инновационного сотрудничества связан с реализацией программных мероприятий в рамках межгосударственных инновационных пилотных программ и адресных межгосударственных инновационных проектов Межгосударственной целевой программы инновационного сотрудничества.

Реализация предусмотренных Межгосударственной целевой программой инновационного сотрудничества мероприятий создаст предпосылки по обеспечению положительных эффектов:

• •    на макроуровне – увеличение вклада в прирост ВВП, повышение эффективности предприятий за счет технологического перевооружения, снижение доли сырьевого сектора в экономике государств – участников СНГ, опережающий рост производства и продаж инновационной продукции, улучшение структуры экспорта за счет ро-

• ста в нем доли продукции высокой степени переработки и повышение удельного веса наукоемкой продукции производства на мировом рынке, снижение энергоемкости ВВП;

• •    на микроуровне – увеличение численности и удельного веса в экономике инновационноактивных предприятий, рост капитализации предприятий за счет интеллектуальной собственности, повышение интереса предприятий к инновациям и рост доли негосударственного финансирования НИОКР, улучшение финансового состояния и повышение эффективности деятельности организаций научно-технической сферы, сохранение и поступательное развитие их инновационного потенциала, увеличение доли нематериальных активов, находящихся в хозяйственном обороте, укрепление связей и расширение взаимовыгодного сотрудничества науки, образования и производства.

Отмеченные выше положительные эффекты проявляются в следующих сферах:

• •    социально-экономическая, наука и образование – повышение спроса на квалифицированные научно-технические кадры, оптимизация их возрастной структуры, повышение уровня доходов работников научно-технической сферы, сохранение рабочих мест в этой сфере, предотвращение оттока научно-технических кадров, сохранение и развитие системы подготовки квалифицированных кадров в научно-технической и инновационной деятельности;

• •    бюджетная – концентрация бюджетных ресурсов для поддержки инновационной деятельности, повышение прозрачности и результативности бюджетных расходов по инновационной тематике, повышение уровня внебюджетного софинансиро-вания расходов на проведение НИОКР, обеспечение дополнительных налоговых поступлений;

• •    инновационного развития – сокращение сроков освоения новых передовых технологий, активизация инновационно-технического обмена между предприятиями государств – участников СНГ, сохранение уникального научно-исследовательского оборудования, обеспечение эффективности защиты прав на результаты интеллектуальной деятельности.

Рассмотрено содержание Межгосударственной целевой программы развития Корпуса сил Содружества Независимых Государств для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на период до 2010 г.

В целях реализации Соглашения о взаимодействии в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера от 22 января

1993 г. решением Совета глав правительств СНГ от 9 декабря 1994 г. создан Корпус сил и утвержден Реестр его формирований, в который включены аварийно-спасательные формирования от каждого государства – участника СНГ.

Анализ возможностей Корпуса сил СНГ свидетельствует, что имеющимися силами и средствами он может выполнить значительный объем работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций. Согласно существующим методикам определения возможностей аварийно-спасательных формирований Корпуса сил, за 10 часов работы при усредненных условиях он способен осуществить разборку завалов общим объемом 4500 м3, извлечь более 700 пострадавших и оказать им первую врачебную помощь, произвести расчистку дорог общей протяженностью более 90 км, произвести специальную обработку свыше 360 единиц различной техники [9].

Анализ состояния Корпуса сил СНГ свидетельствует о ряде проблем: Корпус сил не обеспечивает требуемой оперативности реагирования на возникшее бедствие; привлечение формирований Корпуса сил, не имеющих авиационного транспорта, целесообразно предусматривать в рамках межгосударственных регионов, объединяющих страны, способные обеспечить прибытие своих сил в зону бедствия не позднее вторых и, как исключение, – третьих суток с момента возникновения чрезвычайной ситуации; возникла острая необходимость резкого повышения маневренных возможностей определенной части формирований, входящих в состав Корпуса сил СНГ, с учетом обеспечения их прибытия в пострадавшую страну в течение первых суток бедствия и т.д.

Решение о реализации Межгосударственной целевой программы развития Корпуса сил СНГ для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера вступило в силу для Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана. Армения и Молдова подписали документ с оговоркой «С учетом финансовых возможностей», Украина – «С учетом национального законодательства».

Россия принимает участие и реализует программы Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). Решение «Об Основных принципах разработки и реализации межгосударственных целевых программ Евразийского экономического сообщества» было утверждено Межгосударственным советом 27 апреля 2003 г. в г. Душанбе [10].

Целевые программы разрабатываются на период, необходимый для достижения поставленных в них целей, но, как правило, не более чем на пять лет.

Источниками финансирования разработки и реализации целевых программ могут быть бюджеты государств – членов ЕврАзЭС в пределах средств, предусмотренных на эти цели, бюджет ЕврАзЭС и внебюджетные средства.

Финансирование разработки и реализации целевых программ может осуществляться по одной из нижеприведенных схем или их сочетанию [10]:

• •    раздельное финансирование, при котором каждое государство – член ЕврАзЭС, участвующее в реализации целевой программы, обеспечивает финансовыми ресурсами выполняемую им часть целевой программы на своей территории в рамках национальной программы;

• •    финансирование из бюджета ЕврАзЭС за счет взносов государств – членов ЕврАзЭС, участвующих в реализации целевой программы, на конкретную целевую программу в пропорциях, не предусмотренных ст. 15 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. (при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в нормативные правовые акты ЕврАзЭС, устанавливающие порядок формирования бюджета ЕврАзЭС);

• •    финансирование из трастового фонда, который создается под конкретную программу с соответствующим режимом его формирования и исполнения.

Заказчик-координатор и заказчики целевой программы утверждаются решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС о разработке целевой программы.

Секретариат Интеграционного комитета ЕврАзЭС совместно с заказчиками (заказчиками-координаторами) целевых программ организует проверки хода их реализации и о результатах докладывает Интеграционному комитету ЕврАзЭС.

В настоящее время особый интерес представляет разработка Межгосударственной целевой программы Евразийского экономического сообщества «Инновационные биотехнологии».

Заказчиком-координатором данной программы является Национальная академия наук Республики Беларусь. При этом заказчиками программы от каждого государства – члена ЕврАзЭС, участвующего в реализации программы, выступают [11]:

• •    от Республики Беларусь – Министерство здравоохранения;

• •    от Республики Казахстан – Министерство образования и науки;

• •    от Российской Федерации – Федеральное агентство по науке и инновациям;

• •    от Республики Таджикистан – Министерство сельского хозяйства и охраны природы;

• •    от Республики Узбекистан – Академия наук.

Предполагаемые сроки реализации программы – 2009–2013 гг.

Советом глав правительств Содружества Независимых Государств 20 ноября 2009 года в г. Ялте утверждены Основные направления долгосрочного сотрудничества государств – участников СНГ в инновационной сфере, одобренные Экономическим советом СНГ 11 сентября 2009 года.

Главы правительств также рекомендовали Рабочей группе по разработке проекта Межгосударственной целевой программы инновационного сотрудничества государств – участников СНГ на период до 2020 года, образованной Экономическим советом СНГ 19 июня 2009 года, использовать положения Основных направлений в качестве базового документа при разработке Программы.

При разработке Основных направлений использовались базовые положения Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств, одобренной Решением Совета глав государств СНГ от 5 октября 2007 года, в части развития производственных кооперационных связей между предприятиями и технологически взаимосвязанными производствами, разработки межгосударственных программ по техническому перевооружению, инновационным технологиям взаимодействия в передовых направлениях научнотехнического сотрудничества, а также Стратегии экономического развития Содружества на период до 2020 года, утвержденной Решением Совета глав правительств СНГ от 14 ноября 2008 года, в части создания условий для реализации ее второго и третьего этапов, направленных на формирование к концу 2020 года инновационной модели экономики государств – участников СНГ.

Таким образом, разработка и реализация целевых программ, в том числе межгосударственных, стала действенным способом решения острых проблем, требующих сосредоточения финансовых ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности целереализующих действий на разных уровнях власти и управления, а также в межгосударственном масштабе.