Управление инициативным бюджетированием в кризисе на стадиях жизненного цикла

С позиции управления или социальноэкономических исследований, в теориях жизненного цикла (ЖЦ) неизбежной конечной точкой является стадия полной остановки или «смерти». Это случается, когда рассматриваемый продукт, услуга или организация больше не требуются или не могут существовать.

В социальных проектах, направленных на удовлетворение каких-либо потребностей населения, также можно выделить стадии рождения, роста, функционирования и смерти [1, 2]. При чем отказ от успешного в прошлом проекта наступает как по причинам полного удовлетворения потребности, так и при появлении новых технологий, которые в аналогичном проекте могут удовлетворять потребности лучше. Интересным, в этой связи, является анализ жизненного цикла практик (проектов) инициативного бюджетирования, называемого за рубежом партисипатор-ным. Об их возникновении, результатах, особенностях пишут Качалкина К.Г. с соавторами [3], Вагин В.В. с соавторами [4], Дербенева В.В. [5] и др. Среди зарубежных исследователей следует отметить Нельсона Диаза, с соавторами разрабатывающего Participatory Budgeting Worldwide

Atlas, последняя редакция которого вышла в 2021 г. [6].

Остановимся на анализе примеров по преодолению кризисов роста и функционирования в практиках инициативного бюджетирования.

Преодоление кризиса функционирования означает переход к изменениям, назовем это стадией «Трансформация» и успешный выход из нее в виде усовершенствованной практики, значительно отличающейся по дизайну от предшествующей ей. «Трансформация» - это комплексное изменение практики, носящее концептуальный характер. Она требуется тогда, когда практика исчерпала все возможности по удовлетворению потребностей, для которых и была организована.

С другой стороны, в модели ЖЦ И. Адизеса «смерть» и вовсе может наступить на любой из стадий, если при управлении не справились с кризисом роста [7]. В мировой практике существует примеры успешных и неуспешных попыток провести «Трансформацию». Ее необходимость могла быть вызвана и ошибками в первоначальных планах, и при полном исчерпании возможностей.

В качестве примера преодоления первого кризиса роста можно привести запуск практики партисипаторного бюджетирования (ПБ) в румынском г. Клуж-Напока. Попытки трансформации проводились несколько раз, прежде чем успешно перейти из пилотирования в функционирование [8].

В 2013 году прошел пилотный запуск ПБ в районе г. Мэнэштур. Участие приняло более 600 человек (менее 1% от жителей района), косвенными благополучателями стали 10 тыс. человек. По итогам цикла высказана критика общественности в отношении процессов практики. В течение 2015 года г. Клуж-Напока носил титул Европейской молодежной столицы. В этом контексте ассоциация Pont Group провела проект «Бюджет участия молодежи в Клуже-2015». Всего проекты подали 248 инициативных групп, средний возраст участников составил 25 лет. Проект был более успешен, чем пилот 2013 года.

Используя ту же модель, Pont Group выполнил проект Com'on Cluj-Napoca 2016 года. Тематические направления проектов граждан связали с тематиками конкурса на звание культурной столицы Европы 2021 года, в котором участвовал г. Клуж-Напока. Также убрали возрастные ограничения голосования, хотя проектные предложения поданы участниками в возрасте от 18 до 35 лет. Кроме того, предложена специальная секция для молодежи из неблагополучных слоев населения. Из местного бюджета профинансировано 65 инициатив, 5 из которых были предложены в специальной секции. Тем не менее, практика вновь подверглась критике местных сообществ.

В 2017 году мэрия предприняла вторую попытку превратить ПБ из эксперимента в постоянный процесс местного самоуправления, организовав первый онлайн-ПБ в Румынии. Участвовать могли граждане старше 18 лет. Дополнительно организована возможность подать голоса оффлайн. В 2018 году практика возобновилась на тех же условиях, что показывает ее принятие сообществом, и, вероятно, рост зрелости управления процессами ПБ в целом.

Другой пример неудачного пилотного запуска произошел в Чехии, г. Прага, в районе Прага-7 [9]. Проект стартовал в

2014 году. Процесс состоял из двух этапов – предвыборное обсуждение и обще районное голосование. В первом этапе участвовало 33 человека, во втором в общей сложности проголосовали 66 граждан, из которых только 62 голоса были действительными, при общем числе жителей района более 40 тыс. человек. Только один проект, спортивная площадка в местечке Голешовице в районе, был реализован. Вновь избранные представители муниципальной администрации в 2016-2017 годах полностью отменили первоначальную концепцию и ПБ был запущен в местных начальных школах. M. Soukop et all. выделяют несколько причин неудач пилота, среди которых плохо заданный дизайн практики и неадекватные сроки внедрения [9]. Была выбрана недружественная модель голосования: только очно в районных офисах и информационных центрах. Ошибка была и в том, что голосование по проектам не было объединено с датами голосования на местных выборах. Сыграло роль недостаточное информирование о проекте, ограничившееся официальными объявлениями на сайте, в Facebook. Одним из организаторов была левоцентристская ассоциация, которая распространяла информацию ограниченно среди своей целевой группы. Кроме того, выделенная сумма средств в 1 млн чешских крон, была недостаточная для решения проблем сообществ, проживающих в районе. Схожая ситуация произошла в г. Румбурк, Чехия.

Таким образом, оба примера, как их Румынии, так и из Чехии, доказывают важность проработки самого дизайна и использования полноценного проектного управления, с использованием множества разнородных инструментов менеджмента.

Пример неудачной трансформации уже на стадии «Функционирования» представлен в исследовании P. de Renzio et all [10]. В публикации отмечено, что Бразилия, будучи родиной ПБ, тем не менее показывает неспособность многих городов успешно трансформировать первоначальную модель по сегодняшнии реалии. Данные показывают резкий рост практик ПБ примерно до 2004–2005 годов и последующий существенный спад, когда количество го- родов с функционирующим ПБ сократилось более чем вдвое за десятилетие (таблица 1, данные представлены для городов с населением выше 50 тыс. чел., в которых ПБ существовало как минимум 2 цикла).

Таблица 1. Динамика количества городов с процессами ПБ в Бразилии

Источник: [10]

P. de Renzio et all предполагают три причины такой неуспешной трансформации:

• 1)    ПБ в Бразилии было инициировано Рабочей партией (Partido dos Trabalhadores, PT). ПБ росло по мере того, как PT набирала силу на выборах, но тесная связь между ПБ и PT означала, что центристские и правоцентристские партии с меньшей вероятностью примут и продолжат развитие ПБ.

• 2)    В 1990-е годы муниципалитеты Бразилии имели доступ к более гибкому финансированию, которое можно было выделять на практики ПБ. Начиная с 2000 г. фискальная политика была рецентрализо-вана, и трансферты муниципалитетам постепенно становились более жесткими, что ограничивало гибкость и доступность выделения ресурсов для практик ПБ.

• 3)    По самой своей природе процессы ПБ подвержены важным техническими и институциональными ограничениями. Они лучше всего работают в первые годы, когда масштабы все еще ограничены, а граждане воодушевлены новым подходом. В более долгосрочной перспективе ожидания могут превзойти то, что на самом деле может дать ПБ, и может возникнуть «усталость от участия». А также может быть достигнут «стеклянный потолок» – ситуация, при которой обработка идей замедляется, все больше и больше предложений не реализуются, а петля положительной подкрепляющей обратной связи, характерная для первых лет процесса ПБ, разрывается.

Последняя причина и является чаще всего тем кризисом роста, с преодолением которого многие не справляются, скатываясь в «Деградацию». Однако есть и исто- рии успеха в его преодолении. Так, в статье L. Bartocci et all [11] представлен обзор развития практики ПБ в четырех итальянских муниципалитетах и одном районе. Авторы провели интервью с руководителями практики и проанализировали изменения, произошедшие за период 2008– 2012 годах. В частности, трансформация в одном из муниципалитетов была весьма значимой, так как было решено отказаться от институтов и инструментов, характерных для модели ПБ Порту-Алегри, и вместо этого сосредоточиться на работе с использованием инновационных, в то время, социальных инструментов (т.е. через фо-кус-группы, семинары и технологию «открытого пространства» и т.п.). Другие респонденты также сообщили о возможности отказа от территориальной логики ПБ к другой типологии. При запуске ПБ усилия были сосредоточены на объектах гражданской инфраструктуры. С тех пор круг рассматриваемых вопросов постепенно расширялся, включив в себя социальную политику, охватывающую молодежь, культуру и спорт. В случае с итальянскими практиками трансформация носила эволюционный характер, и изменения вносились превентивно, не допуская проявления кризиса роста и деградации. Именно распознавание заранее будущего кризиса и показывает высокий уровень управления ПБ, но для этого организаторам, скорее всего, потребовалось применять как анализ динамики результатов, так и прогнозирование ожиданий.

Развитие инициативного бюджетирования (ИБ) в России имеет схожие примеры успешных и неуспешных трансформаций (табл. 2).

Таблица 2. Примеры успешного и неуспешного преодоления кризиса роста практик инициативного бюджетирования в России

Составлено авторами на основе данных из открытых источников