Управление системой социальной защиты населения Республики Таджикистан

И ндустриализация, модернизация и глобализация заложили основу инновационных программ и механизмов управления социальной защитой населения. Глобальные экономические, социальные и политические перемены качественно усложнили мир, в котором мы живем, и сыграли значительную роль в трансформации национальных государств и общества. Преодоление трудностей, с которыми сталкиваются государства, – будь то изменение климата, терроризм, война, урбанизация или демографические изменения – возможно только в случае искоренения бедности [Naudé, Santos-Paulino, McGillivray 2009:

183]. В свою очередь, отсутствие или неэффективное управление системой социальной защиты населения негативно сказывается на темпах сокращения и искоренения бедности.

Изменения в социально-экономическом развитии определяются комбинацией трех равнозначных факторов, а именно: информатизацией общества, демографическим составом и глобализацией. Сегодня большинство явлений и процессов можно рассмотреть в контексте глобализации, однако они имеют более глубокие корни. Например, основные вызовы современного мира, такие как бедность, голод, неравенство, безработица, конфликты, доступ к чистой воде и санитария, уменьшение неравенства и устранение дискриминации на основе пола, расы, признака этнической принадлежности, имели место задолго до глобализации. При этом глобализация обнажила одни проблемы и вызовы, видоизменила и обострила другие, способствовала появлению новых [Социальная сфера… 2015: 19].

Удовлетворение потребностей уязвимых групп населения не является новой задачей управления. Перспективное планирование с целью социальной защиты людей с инвалидностью, пожилых людей, детей, бедных и женщин на протяжении длительного времени является частью социальной политики различных государств [Enarson 2007: 258]. Однако переход государств от стратегии реагирования на последствия социально-экономических потрясений к стратегии профилактики таких потрясений имеет важное значение для снижения социальной уязвимости, в частности путем развития потенциала населения и эффективного распределения имеющихся ресурсов (материальных, человеческих и финансовых).

Перемены в экономике, происшедшие после распада СССР, проявились и в социальной защите населения большинства постсоветских стран. Системы государственных бесплатных социальных услуг распались, а условия для создания новой системы не были созданы, т.к. социальная сфера в большинстве постсоветских стран не была приоритетной. При отсутствии целенаправленного воздействия объектами социальной защиты населения становилась то одна социальная группа, то другая. Однако принимаемые меры (например, выплаты пособий по безработице и компенсация роста цен) к желаемым результатам не привели.

Развал СССР в 1991 г. привел к разрыву связей снабжения промышленности, сельского хозяйства, произошла эмиграция большой части квалифицированного населения, прекратились субсидирование из Москвы и центрального административного аппарата Советского Союза [Доклад о человеческом… 2005: 24]. Все это привело к глубочайшему экономическому кризису и коллапсу системы социальной защиты, который в Таджикистане был усугублен годами гражданской войны, в результате которой социально-экономическая ситуация резко ухудшилась.

Переходный период и гражданская война в Таджикистане ослабили официальные и неофициальные механизмы социальной защиты, что привело к увеличению числа бедных. В результате перехода от планово-административной экономики к рыночной, изменения относительных цен, разрыва хозяйственных связей с республиками бывшего СССР, прекращения бюджетных ассигнований из Москвы, составлявших до 40% бюджета Таджикистана, ВВП страны сокращался быстрыми темпами с 1991 вплоть до 1996 г. Это привело к массовому высвобождению рабочей силы, в основном в скрытой форме. Высокий уровень инфляции привел к сокращению реальных доходов населения, способствовал увеличению экономического неравенства среди населения и, соответственно, росту уровня бедности. Уровень бедности значительно варьировался в зависимости от используемых критериев определения бедности – от 17 до 97% в зависимости от критериев, разработанных различными международными и отечественными организациями.

Годы гражданской войны (1994–1997 гг.) и социальные потрясения породили социальную нестабильность в таджикском обществе. Таджикистан занимал 103-е место среди 174 оцениваемых государств по Индексу человеческого развития. В начале нулевых годов более 80% населения Таджикистана проживали на уровне черты бедности или ниже нее. Бедность, определяемая уровнем доходов и потребления, уровнем доступа к образованию, здравоохранению, водоснабжению, различным энергоресурсам, транспортным услугам, средствам массовой информации, прежде всего отражается на социально незащищенных группах населения1.

До настоящего времени наблюдаются огромные сложности в приспособлении людей к изменившимся социально-экономическим условиям. Прежние социальные структуры не выполняют функции защиты, а новые только формируются. Лишь небольшая часть населения смогли адаптироваться к проводимым реформам. Остальные не сумели включиться в механизм рыночных отношений по объективным и субъективным причинам. Объективными причинами могут быть возраст и здоровье, субъективными – сформировавшаяся за десятилетия патерналистская модель поведения.

Социальная защита может быть определена как государственные меры, направленные на защиту уязвимых групп населения от негативных последствий социальной, экономической ситуации или стихийных бедствий, приводящих людей к бедности. Социальная защита стала значимой основой для разработки политики, направленной на развитие способности уязвимых групп населения противостоять неблагоприятным обстоятельствам и смягчать их последствия.

В современных условиях система социальной защиты населения складывается как социальный институт, характеризующийся совокупностью принципов, социальных норм, учреждений, организаций и определяющий устойчивые формы социального поведения и действия людей. Ее назначение состоит в том, чтобы с помощью нормативно-правовых, экономических, социально-психологических, организационно-технических мероприятий создать благоприятные условия жизни и соответствующую окружающую среду для каждого человека, обеспечить поддержание нормального уровня жизни человека, развитие его духовных и физических способностей.

Система социальной защиты Республики Таджикистан состоит из 1) социальных выплат в виде ежемесячных пенсий отдельным категориям населения (пожилые люди, люди с ограниченными возможностями, дети-сироты, дети, потерявшие кормильца, ветераны войн, дети и малоимущие семьи и т.д.) и 2) компенсационных выплат в виде пособий по безработице, льготы на оплату электроэнергии и т.д. [Son 2011: 3]. Следует отметить, что расходы на пенсионные программы (пенсии по возрасту, по инвалидности и в случае потери кормильца) составляют около 88% общего бюджета, выделенного на социальную защиту населения. В данном контексте систему социальной защиты Республики Таджикистан можно характеризовать как систему пенсионного обеспечения.

Проведенный анализ нормативно-правовых актов относительно социальной защиты населения показывает, что законодательство Республики Таджикистан предусматривает чрезвычайно широкий спектр социальных выплат1. Систему социальных выплат и льгот регулируют более 20 нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми государство имеет обязательства по предоставлению 62 видов льгот, гарантий и компенсаций 36 категориям населения2. В то же время следует заметить, что в силу недостаточной адресности и сравнительно небольших размеров пенсии, выплаты и льготы, как правило, не всегда помогают улучшить благосостояние уязвимых групп населения.

В настоящее время мерами социальной защиты со стороны государства охвачена большая часть уязвимых групп населения. 19% расходов государственного бюджета выделяются на социальную защиту населения3. Получателями пособий и льгот являются более 642,8 тыс. чел.4, или около 7,35% всей численности населения Таджикистана. Расходы государственного бюджета на выплату основных социальных трансфертов нуждающимся семьям в 2016 г. составили более 15 млн сомони. Уровень выплаты пенсий и пособий уязвимой группе населения в течение ряда последних лет растет. Общие государственные расходы на уход в стационарных и дневных учреждениях для людей с инвалидностью и малообеспеченных семей в 2016 г. составили около 31 млн сомони – фактическое увеличение до 17% по сравнению с уровнем 2014 г. По состоянию на январь 2017 г. 147 188 чел. (в т.ч. 25 663 детей) получали социальные пособия и пенсии по инвалидности, в т.ч. дети с врожденной инвалидностью, граждане, которые приобрели инвалидность в течение жизни, получившие травмы на работе5. Общие государственные расходы на выплату пенсий (по возрасту, инвалидности и компенсационные выплаты) в 2016 г. составили более 2,1 млрд сомони6.

Хотя и прослеживается определенный прогресс в охвате населения пенсионными программами и увеличении размера пенсий, охват уязвимых групп населения и виды оказываемых им социальных услуг, дающих возможность прожить в семье и сообществе, практически не менялся.

При совершенствовании системы социальной защиты населения Таджикистана необходимо учесть ее межсекторальную особенность, которая будет способствовать а) большей инклюзивности, равенству доступа к услугам, ресурсам и возможностям; б) расширению прав и возможностей бедных и уязвимых групп для участия в социальной, экономической и политической жизни; в) большей безопасности, способности преодоления хронических или внезапных рисков, особенно среди бедных и уязвимых групп; г) развитию кадрового потенциала; д) диверсификации в предоставлении социальных услуг уязвимым группам населения для преодоления трудных жизненных ситуаций.

В настоящее время приобретает значимость развитие интегрированного подхода к управлению социальной защитой уязвимых групп населения. Такой подход предусматривает предоставление комплексных и доступных услуг на основе оценки потребностей населения, их активное участие в процессах планирования, имплементации и мониторинга социальных программ, привлечение ресурсов сообщества к решению проблем, преодолению трудных жизненных обстоятельств, укрепление межведомственного взаимодействия в сфере принятия решений в их интересах.

Система социальной защиты населения Таджикистана в условиях развивающейся экономики продолжает свое формирование и еще не достигла своей окончательной конфигурации. Важно, чтобы ее плодами пользовались в случае необходимости все члены общества, а эффективность управления системой социальной защиты выражалась в своевременности ее оказания, соответствии реальным потребностям и подъеме благополучия уязвимых групп населения.