Управление жилищно-коммунальными услугами в рамках нового Жилищного кодекса Российской Федерации

Уже долгие годы проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства привлекают к себе пристальное внимание не только органов власти (государственной и местной), предприятий, но и населения как потребителя жилищно-коммунальных услуг. Функционирование самой отрасли осложняется и проблемами, которые возникают в процессе реформирования как жилищнокоммунального хозяйства, так и местного самоуправления в целом. Практика показывает, что решить вопросы бесперебойного функционирования, а также реформирования жилищно-коммунального хозяйства можно только системно, взаимоувязывая не только цели, но и методы регулирования всех мероприятий, связанных с реализацией названных задач.

Известно, что в качестве одной из основных причин неэффективной деятельности отрасли чаще всего называется финансирование не в полном объеме как потребителями жилищно-коммунальных услуг, так и бюджетами разных уровней. При этом различные уровни власти предлагают перейти на рыночные условия и начать поиск альтернативных источников финансирования. Этот путь может привести в тупик, поскольку известно, что в этом случае предполагаются либо инвестиции со стороны производителей услуг, либо увеличение тарифов для населения как потребителя жилищнокоммунальных услуг. Анализ показывает, что большинство предприятий жилищно- коммунальной сферы находятся на грани банкротства или уже признаны банкротами, а сама отрасль не является инвестиционно привлекательной, поскольку риски достаточно высоки, а рентабельность предоставления услуг очень низкая.

Таким образом, в настоящее время привлечение крупных инвестиций, необходимых для функционирования и развития этой отрасли, только с помощью использования рыночных механизмов является крайне проблематичным. Надежда на получение необходимых инвестиций с помощью увеличения тарифов на жилищно-коммунальные услуги также вряд ли осуществима, так как, выбрав этот путь, мы столкнемся с рядом практически неразрешимых на уровне местного самоуправления проблем. В большей части муниципальных образований население имеет настолько низкие доходы, что даже незначительное увеличение тарифов может привести не только к общему сокращению платежей, но и к социальной напряженности. В настоящее время задача привлечения иностранных инвестиций даже и не рассматривается в качестве способа альтернативных источников финансирования, и проблема не только в низкой рентабельности отрасли, но и в отсутствии нормативной правовой базы, защищающей инвестора, в том числе иностранного, от рисков.

Изменение социально-экономических условий и законодательства привели к тому, что не только государство, но и органы местного самоуправления уже практически не являются монополистами в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В результате задача обеспечения гарантированного предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, закрепленная в законодательстве, может быть решена, если для органов власти объектом управления станет не сама отрасль, а жилищно-коммунальные услуги. Выбор методов регулирования предоставления жилищно-коммунальных услуг также должен быть кардинально изменен.

Как любое управление, управление жилищно-коммунальными услугами является сложной системой. С одной стороны, управление жилищно-коммунальными услугами – это один из элементов системы более высокого уровня – системы управления муниципальными услугами1, следовательно, оно подчинено целям и принципам управления муниципальными услугами, в частности, такой цели, как обеспечение принятого в отдельных муниципальных образованиях определенного уровня жизни населения. С другой стороны, управление жилищно-коммунальными услугами – это самостоятельная система отношений, которая, в свою очередь, состоит из двух крупных подсистем: управление жилищными услугами и управление коммунальными услугами. По оценкам экспертов и как свидетельствует зарубежный опыт, эти подсистемы способны не только участвовать в обеспечении соответствующего уровня жизни населения, но и приносить ощутимую выгоду всем участникам процесса. Несмотря на то, что указанные подсистемы различаются по характеру и способам производства, предоставления, реализации и потребления услуг, они взаимосвязаны и взаимообусловлены. На практике такая взаимосвязь определяет необходимость совместного управления жилищно-коммунальными услугами для удовлетворения потребностей каждого из участников процесса предоставления жилищнокоммунальных услуг (как обеспечение комфортных условий проживания, так и получение определенных выгод). При этом предос- тавляемые жилищно-коммунальные услуги должны быть описаны как количественными, так и качественными показателями.

Новый Жилищный кодекс Российской Федерации (ЖК РФ) позволяет иначе, нежели чем это было сделано в предшествующих нормативных правовых актах в этой сфере, рассматривать ряд вопросов управления жилищно-коммунальными услугами. ЖК РФ разработан с учетом изменившейся социально-экономической ситуации в стране и впервые установил приоритет норм международного права по отношению к нормам национального жилищного законодательства (ст. 9 ЖК РФ). По сравнению с Жилищным кодексом РСФСР в новом кодексе концептуально изменился подход к обеспечению граждан жильем и жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ). Если раньше обеспечение граждан такими услугами в большей степени являлось функцией государства, то теперь оно лишь частично помогает населению в решении его жилищных проблем. Иными словами, ЖК РФ большую часть ответственности за обеспечение жильем и жилищно-коммунальными услугами перекладывает с государства на гражданина.

В ЖК РФ созданы условия для регулирования отдельных вопросов управления жилищно-коммунальными услугами (при этом выделяются сфера производства ЖКУ, сфера предоставления ЖКУ и сфера потребления ЖКУ).

Так, в Жилищном кодексе Российской Федерации в большей степени, чем в Жилищном кодексе РСФСР, уделено внимание разграничению компетенции между федеральными, региональными и местными органами власти в сфере жилищных отношений (статьи 12–14 ЖК РФ). С одной стороны, в ЖК РФ перечни полномочий федеральных, региональных и местных органов власти по этим вопросам сформулированы как «открытые». Это означает, что полномочия могут быть дополнены в связи с изменением законодательства. С другой стороны, часть полномочий органов власти, установленная в ЖК РФ, не закреплена в других нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов власти. Поэтому ряд обязанностей остается без имущественного и финансового обеспечения. Так, например, процедура проведения конкурса управляющих компаний, закрепленная в разделе 8 ЖК РФ «Управление многоквартирными домами», не находит свое отражение в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поэтому требуется подкрепление указанного полномочия органов местного самоуправления соответствующими нормативными правовыми актами.

Также не конкретизирован порядок создания и работы комиссий по смене статуса помещений и перепланировке помещений. Кроме того, не определены субъекты, обязанные разработать нормативные правовые акты по регулированию таких вопросов. Это означает, что уровни власти по-разному понимают свои обязанности в сфере управления жилищно-коммунальными услугами, что может привести к неэффективному предоставлению услуг.

В отличие от Жилищного кодекса РСФСР в ЖК РФ регламентируются правовое положение членов жилищных и жилищно-строительных кооперативов, а также их создание и деятельность. Это позволяет определить объем прав и обязанностей как самого жилищного кооператива, так и его членов. В части 3 статьи 119 ЖК РФ закреплена обязанность председателя правления жилищного кооператива действовать в интересах кооператива добросовестно и разумно при осуществлении своих прав и обязанностей. Несмотря на то, что в ЖК РФ закреплена необходимость определения методики выбора критериев добросовестного и разумного осуществления функций председателя, в других нормативных правовых актах эта норма не получила дальнейшего развития, что может сказаться на эффективности деятельности председателя и на выборе подрядчиков, а также привести к снижению качества жилищно-коммунальных услуг.

В развитие положений Гражданского кодекса Российской Федерации в ЖК РФ регламентированы отношения собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, а также возможности создания и деятельности товариществ собственников жилья (ТСЖ). Но ЖК РФ не определил способы разрешения отдельных ситуаций, которые могут послужить причиной конфликта между собственниками. Во-первых, не определен механизм управления частными домами, объединенными единой территорией и инфраструктурой. В то же время в уже отмененном федеральном законе о товариществах собственников жилья правила управления жилищным фондом распространялись и на жилищный фонд в частом секторе, и на жилищный фонд многоквартирного дома. Во-вторых, ЖК РФ не предусматривает механизм регулирования отношений в ТСЖ, если одной из сторон является частный предприниматель. Сложность разрешения подобных ситуаций заключается в отсутствии опыта их регулирования органами власти. Это определяет необходимость установления принципов и критериев поведения участников таких отношений в нормативных правовых актах.

В разделе ЖК РФ «Управление жилыми домами» закреплено, что жилые дома – это объект управления. В этом разделе также определены способы управления жилым домом собственниками жилых помещений. При этом, несмотря на то, что основной способ управления жилым домом установлен через привлечение на договорной основе профессиональной управляющей организации, сами критерии профессионализма не определены. Это может привести к необъективной оценке управляющих компаний в ходе конкурсного отбора. В качестве примера можно назвать такие критерии отбо-ра2, как уровень прибыли управляющих компании и квалификация персонала. В каждом муниципальном образовании эти критерии могут быть дополнены с учетом специфических условий как самого муниципального образования, так и наличия квалифицированных компаний на соответствующем рынке. Но даже эти критерии профессионализма, с одной стороны, позволят органам местного самоуправления сократить финансовые риски при отборе управляющих компаний, с другой стороны, такой подход к отбору компаний в дальнейшем должен способствовать формированию профессионального рынка жилищнокоммунальных услуг.

Практика показывает, что при проведении конкурсов управляющих компаний возникает ряд проблем, что связано, например, с отсутствием четко сформулированных и приемлемых принципов и показателей деятельности управляющих компаний. Целесообразно ввести следующие требования к управляющим компаниям, которыми могут руководствоваться органы местного самоуправления при выборе управляющих компаний:

• 1)    управляющая компания должна сформулировать цели управления жилищным фондом;

• 2)    управляющая компания должна определить способы достижения целей;

• 3)    управляющая компания должна разработать методику оценки эффективности деятельности;

• 4)    управляющая компания должна иметь кадры высокой квалификации.

Контроль реализации предлагаемых принципов должен осуществляться органами местного самоуправления по следующим показателям:

• •    учет обязательств собственника жилищного фонда при формулировании целей управления жилищным фондом;

• •    наличие программ и стратегий управления жилищным фондом на краткосрочную и долгосрочную перспективы, индивидуальных схем управления объектами;

• •    наличие устава управляющей компании, методических указаний по осуществлению ее деятельности, мониторинг показателей ее рентабельности и платежеспособности;

• •    отчеты о результатах деятельности компании по отчетным периодам;

• •    уровень образования, опыт работы, система стимулирования сотрудников и другие показатели.

Соблюдение предложенных принципов позволит управляющим компаниям успешно участвовать в конкурсах по управлению жилищным фондом, а потребители жилищно-коммунальных услуг смогут сократить риски в получении некачественных услуг. С помощью показателей, характеризующих соблюдение принципов профессионального управления, органы местного самоуправления смогут более объективно проводить конкурс управляющих компаний и влиять, таким образом, на качество услуг по обслуживанию жилищного фонда.

Применительно к вопросам управления многоквартирными домами (жилищным фондом) в малых городах (критерий – объем жилищного фонда более 2,5 миллиона квадратных метров) необходимо помнить, что происходит совмещение функций управления и обслуживания3. Это ведет к тому, что рынок услуг по обслуживанию жилищного фонда монополизируется. И, как правило, доминируют функции управления. Поэтому для малых городов разработка показателей оценки управляющих компаний становится особо актуальной.

Помимо прочего, ЖК РФ устанавливает, что органы местного самоуправления должны контролировать реализацию собственниками обязательств по определению способов управления многоквартирным жилым домом. Реализация этого положения сталкивается с рядом проблем. Во-первых, не определен механизм реализации процедуры контроля исполнения обязательств собственником. Во-вторых, не определен механизм судебной защиты в случае появления разногласий в вопросах управления жилищным фондом между участниками этого процесса. Поэтому процедура контроля, закрепленная в положениях ЖК РФ, становится декларативной и требует своего оформления в нормативных правовых актах.

В тех же случаях, когда все жилые помещения в доме находятся в муниципальной собственности, устанавливается обязательность процедуры открытого конкурса как по выбору управляющей компании, так и по выбору подрядной организации для производства работ и оказания услуг по содержанию и ремонту жилого дома. Но ЖК РФ не определяет порядка перераспределения функций управления государственным и муниципальным жилищным фондом. Вместо этого в части 1 статьи 163 ЖК РФ содержится бланкетная норма, согласно которой порядок управления многоквартирными домами, все помещения в которых находятся в собственности одного из уровней власти, определяется указанными в этой норме федеральными, региональными и муниципальными органами. Это, с одной стороны, дает возможность каждому собственнику самостоятельно определить оптимальный порядок управления своим имуществом. С другой стороны, на первых этапах создания таких структур могут возникнуть организационные сложности, и структура, возможно, окажется неэффективной. Поэтому необходимо разработать методические рекомендации по порядку организации и функционированию этих управленческих структур.

В ЖК РФ также закрепляются обязательства органов местного самоуправления по созданию условий для эффективного управления. Но при этом не конкретизируют- ся ни само понятие эффективности, ни критерии эффективности. А это ведет к тому, что эффективность деятельности как отдельными участниками жилищных отношений, так и в целом, может быть не достигнута. Поэтому необходимо определять цели для каждого участника и критерии оценки их деятельности.

Таким образом, проблемы управления жилищно-коммунальными услугами имеют системный характер, и решать их необходимо взаимоувязано. Достоинством ЖК РФ является то, что он впервые объединил ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы управления жилищнокоммунальными услугами. Это позволяет установить механизм предоставления и оплаты жилищно-коммунальных услуг, а также дает возможность решить проблемы избирательного применения норм жилищного законодательства. Но реализация норм, предусмотренных ЖК РФ, сталкивается с рядом противоречий, уже заложенных в законодательстве как в сфере жилищно-коммунального хозяйства, так и в области местного самоуправления. С целью их устранения в ряд нормативных правовых актов предлагается внести соответствующие изменения.