Условия и перспективы реализации государственно-частного партнерства в здравоохранении

Экономический и политический кризис, а также пандемия, вызванная распространением COVID-19, оказали серьезное влияние на развитие социально-экономической политики. Наблюдаются снижение внутреннего спроса, ограничения в импортных поставках, в том числе лекарств, падение доходов населения и внутренних инвестиций в основной капитал, волатильность мировых цен на энергоносители и прочее.

В данных политических и социально-экономических условиях очевидно, что необходим поиск новых, дополнительных источников как материально-технического, лекарственного, так и финансового обеспечения социально значимых организаций.

МЕТОДИКА, ПОДХОДЫ ИССЛЕДОВАНИЯ

В качестве методологической базы исследования применялись методы логического, общенаучного анализа и моделирование. В совокупности данные методы исследования позволили обеспечить достоверность экономического анализа и обоснованность выводов.

СТЕПЕНЬ ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ПРОРАБОТАННОСТИ

Краткосрочные проекты и долгосрочные программы развития, реализуемые Правительством РФ на федеральном и региональном уровне, направлены на обслуживание, модернизацию и расширение инфраструктуры в различных секторах экономики и социальной сферы.

В условиях действия санкций и волатильности финансового рынка активизируется административный регулятор со стороны государства, который направлен на минимизацию рисков и повышение экономической устойчивости.

Именно в таких современных российских экономических условиях сформировались объективные обстоятельства для развития меха- низма государственно-частного партнерства (далее — ГЧП).

Существуют разные подходы к проведению политики в формате государственно-частного партнерства (рисунок 1).

Заметим, что в отечественных научно-теоретических и практических кругах сложилось четкое понимание того, что ГЧП следует рассматривать с точки зрения партнерства. Термин ГЧП употребляется для формализации различных форм взаимодействия государства и бизнеса, закрепленных в Федеральном законе № 224-ФЗ [4]. Данный формат предусматривает согласование взаимодействий по основным критериям (рисунок 2).

корпоративное и ассоциативное партнерство по реализации проектов (цифровизация; вакцинация)

Рисунок 1. Подходы по формированию государственно-частного партнерства в здравоохранении

Объединение ресурсов

Распределение рисков

Привлечение частных инвестиций

Доступность товаров (услуг) и повышение их качества

Рисунок 2. Условия взаимодействия в формате государственно-частного партнерства [4]

Таким образом, как оперативные мероприятия, так и стратегические программы благодаря государственно-частному партнерству на основе кооперации и интеграции способствуют выполнению многокритериальных дорогостоящих проектов, в том числе в условиях рисков и неопределенности.

Государственно-частное партнерство реализуется на основании правовых форм, которые закреплены в нормативно-законодательных актах на федеральном и региональном уровне, а именно: Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ и Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ [5].

Нормы проведения ГЧП используются как инструменты для привлечения инвестиций, развития инфраструктурной составляющей на региональном и муниципальном уровне, так как именно недостаточность финансовых средств и инфраструктурные ограничения сдерживают социально-экономическое развитие, что в свою очередь негативно отражается на качестве жизни населения.

Социальные проекты, реализующиеся в регионах Российской Федерации с применением механизмов ГЧП, согласно формулировкам Минэкономразвития России, по организационноправовым формам имеют классификацию, представленную на рисунке 3.

В настоящее время одной из распространенных форм ГЧП в российской практике являются концессионные соглашения. В рамках частно-государственных концессий на начало 2020 года в России заключено свыше 3 тысяч концессионных соглашений с общим объемом инвестиционных обязательств около 2 трлн рублей, что соответствует примерно 2,0 % ВВП [10].

Наибольшее количество концессионных соглашений (КС) приходится на муниципальный уровень (94 %), однако больший объем инвестиций в КС (42 %) законтрактован на федеральном уровне (рисунок 4).

На основе методического подхода концессионное соглашение представляет собой смешанный договор, в котором содержатся аспекты аренды и подряда. Сторонами КС или субъектами концессий являются концедент и концессионер [10].

Концедентом является государство, от имени которого действует Правительство РФ или уполномоченный им орган, а также субъекты РФ или муниципальные образования. Правами и обязанностями концедента наделяются уполномоченные концедентом экономические субъекты. Концессионером может являться индивидуальный предприниматель, как резидент РФ, так и иностранное юридическое лицо, при этом концессионер проходит конкурсный отбор.

Рисунок 3. Организационно-правовые формы социальных проектов, реализующиеся с применением механизмов государственно-частного партнерства [6]

Федеральный Региональный

Федеральный Региональный

Муниципальный

Муниципальный

а                                      б

Рисунок 4. Распределение КС:

а) по количеству; б) по объему инвестиций

Рисунок 5. Формы государственно-частного партнерства в Российской Федерации

Концессионные соглашения могут заключаться по отношению к определенному перечню объектов, имеющих особую государственную и общественную значимость, в таких важнейших сферах, как энергетическая, транспортная и социальная инфраструктура.

Объекты концессионного соглашения должны находиться в собственности концедента и не могут быть обременены свободными правами третьих лиц. При этом концессионер не может отчуждать объект, отдавать его в залог.

Концессионные соглашения в области здравоохранения применяются для модерниза- ции, строительства и реконструкции зданий, сооружений, технического оснащения, при этом не предусмотрены строгие ограничения во временном диапазоне, критериях конкурса; допускается как бюджетное финансирование, так и инвестирование с иностранным участием.

Субъектом ГЧП является Правительство РФ либо другой уполномоченный на то орган, конкретный субъект или муниципалитет. Кроме того, определенные полномочия, согласованные с правительством, могут быть делегированы представителям органов власти и (или) юридическим лицам, которых на то уполномочило государство.

На основе контрактной формы ГЧП частный партнер проектирует, строит и эксплуатирует объект в течение жизненного цикла объекта. При этом государственный партнер осуществляет плату равными платежами после ввода объекта в эксплуатацию. Данная форма ГЧП получила достаточно широкое распространение на Западе (в отличие от РФ), где этот контракт называют “Life Cycle Contract” или DBFM (Design Build-Finance-Maintain).

На рисунке 5 представлены основные формы государственно-частного партнерства [9].

В здравоохранении достаточно активно применяются «квази-ГЧП». «Квази-ГЧП-проек-ты» (контрактное ГЧП) представляют собой инфраструктурные проекты, направленные на реализацию важных социально-экономических задач, реализуемых на основе традиционных механизмов взаимодействия государства и частного сектора.

«Квази-ГЧП-проекты» — инфраструктурные проекты, реализуемые на основе государственного заказа, в рамках социально-экономических соглашений, федеральных и региональных целевых программ, инвестиционных соглашений и иных форм контрактов.

Механизм ГЧП является действенной альтернативой приватизации социальной инфраструктуры, поскольку собственность и право контроля сохраняется за государством, а также неэффективному управлению объектами инфраструктуры органами государственной и муниципальной власти [12].

Далее подробно остановимся на ГЧП в отдельной сфере деятельности — здравоохранении.

Развитие государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения позволит решить актуальные проблемы, обозначенные на рисунке 6.

Рисунок 6. Проблемы и ограничения развития государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения [8]

В мировой и отечественной практике различают две формы ГЧП: институциональную и контрактную [7], каждая из которых предполагает совместное участие государства и частного бизнеса в реализации поставленной задачи (рисунок 7).

Одной из форм ГЧП являются концессионные соглашения — передача концессионером построенного или отремонтированного объекта в собственность концеденту (государству).

Наибольшее количество концессионных соглашений в социальной сфере по состоянию на начало 2020 года отмечается в отрасли культуры и отдыха (38 %), при этом наибольший объем инвестиций в социальной сфере (39 %) приходится на объекты здравоохранения (рисунки 8, 9) [11].

Институциональная форма -совместное участие государства и частного бизнеса в капитале компании, создаваемой для реализации социально значимого проекта

Контрактная форма предполагает заключение контракта на выполнение определенных функций относительно объекта общественной инфраструктуры без объединения в единую организационную структуру

• 1)    Создание компании с государственно-частной формой собственности на основе акционерного соглашения.

• 2)    Создание «особых» территорий в целях активизации экономической (предпринимательской) деятельности в регионе (эффективно в области крупных «стартапов» и «гринфилд»-проектов)

• 1)    Концессионные соглашения.

• 2)    «Квази-ГЧП»-контракт на предоставление услуг.

• 3)    Соглашение о разделе продукции.

• 4)    Договор аренды с инвестиционным обременением.

• 5)    Договор финансовой аренды (лизинг).

• 6)    Иные модели ГЧП

  Рисунок 7. Формы государственно-частного партнерства

  

  ■ культура и отдых ■ спорт и туризм ■ здравоохранение ■ образование

  
  

  Рисунок 8. Структура концессионных соглашений по видам услуг

  

  ■ культура и отдых ■ спорт и туризм ■ здравоохранение ■ образование

  
  

Рисунок 9. Объем инвестиций в концессионных соглашениях в социальной сфере

В целом в настоящее время как на региональных, так и на федеральном уровне отмечается тенденция к повышению роли ГЧП в развитии системы здравоохранения как наиболее важной в социально-политическом плане общественной инфраструктуры, что подтверждается установлением принципов ГЧП в основе программы социально-экономического развития РФ, совершенствованием нормативно-правовой базы, повышением интереса к механизмам ГЧП со стороны бизнеса, развитием механизмов финансирования проектов ГЧП, повышением конкурентоспособности и накоплением положительного опыта реализации проектов ГЧП.

ОБСУЖДЕНИЕ И ВЫВОДЫ

Очевидно, что реализация стратегии развития здравоохранения может быть успешной прежде всего при условии устойчивых связей, взаимовыгодного сотрудничества между субъектами конкретной системы, в данном случае — медицинской.

Таким образом, разработка и реализация стратегии развития здравоохранения базируется на интеграционных процессах различных уровней управления: государственном — региональном — организационном.