Усмотрение публичной администрации как объект административного правосудия в Российской Федерации

Административное усмотрение является специальной правовой категорией, традиционно используемой в российской правовой системе как в советский, так и в постсоветский периоды.

Максимально полные и последовательные научные подходы к пониманию административного усмотрения в советский период изложены в известных науч- ных трудах Ю. П. Соловья применительно к системе органов государственного управления, созданных и функционировавших в соответствии с советскими конституциями. С точки зрения ученого, «под административным усмотрением следует понимать оценку фактических обстоятельств, основания (критерии) которой не закреплены в правовых нормах достаточно полно или конкретно,

Сибирское юридическое обозрение. производимую органом (должностным лицом) при выборе в пределах, допускаемых нормативными актами, оптимального варианта решения конкретного управленческого вопроса»¹ [1, с. 47].

В постсоветский период Российского государства административное усмотрение получило несколько иное содержание под воздействием норм Конституции Российской Федерации, упразднившей систему органов государственного управления. В условиях конституционного признания самостоятельности органов судебной власти от иных органов единой системы публичной власти (в том числе органов исполнительной власти, органов законодательной власти, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления) отечественная административно-правовая наука противопоставила административное усмотрение усмотрению судов (судейскому усмотрению) [2; 3].

Административное усмотрение в российской правовой системе

Соглашаясь в целом с приведенными выше ключевыми подходами к пониманию административного усмотрения органов государственного управления и судебного усмотрения, считаем важным отметить, что п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в российской правовой системе выделяет административное и административно-процессуальное законодательство, которое, по сути, составляет самостоятельную правовую основу современного административного усмотрения. В актуальных учебных и научных изданиях по административному праву и процессу, изданных в постсоветский период, административное законода- тельство Российской Федерации определяется как «совокупность федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, а также законов субъектов РФ, регулирующих общественные отношения в сферах публичного администрирования, административно-организационного взаимодействия органов публичной власти, административно-публичного взаимодействия частных лиц»2. Административно-процессуальное законодательство Российской Федерации, в свою очередь, рассматривается в сфере публичного администрирования как совокупность федеральных законов и законов субъектов РФ, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ и ее субъектов, регулирующих в комплексе общественные отношения в ходе осуществления административного процесса компетентными органами публичной власти, включая несудебные органы и органы судебной власти3. С позиции изложенного необходимо выделять административно-правовые нормы и административно-процессуальные нормы, которые определяют основания и допустимые пределы современного административного усмотрения. По общему правилу, данные правовые нормы содержатся в законах и иных нормативных правовых актах, в совокупности составляющих, соответственно, административное законодательство Российской Федерации и административно-процессуальное законодательство Российской Федерации, однако в некоторых случаях могут закрепляться в иных видах отраслевого законодательства, установленных ст.ст. 71, 72 Конституции РФ (например, в законодательстве об охране окружающей среды, земельном законодательстве).

Таким образом, следует уточнить, что административное усмотрение в российской правовой системе следует отождествлять с деятельностью органов и должностных лиц публичной администрации Российской Федерации , которая урегулирована административным законодательством, а также административнопроцессуальным законодательством и широко освещена в современной административно-правовой литературе⁴, в том числе деятельностью органов исполнительной власти (среди них федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ), органов местного самоуправления (среди них исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, представительные органы муниципального образования), организаций, имеющих статус государственного или иного органа (среди них, например, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, административная, государственная комиссии и др.), должностных лиц указанных органов и организаций.

При данном подходе к пониманию современного административного усмотрения важно отметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления (в том числе, очевидно, органы публичной администрации Российской Федерации) входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Соответственно, административное усмотрение органов и должностных лиц публичной администрации Российской Федерации нельзя противопоставлять усмотрению компетентных судов и их представителей (уполномоченных судей ) , осуществляющих правосудие посредством административного судопроизводства в соответствии со ст. 118 Конституции РФ. Данное судебное усмотрение применимо к административным делам различных категорий, которые федеральное законодательство относит к компетенции судов. Такие административные дела предусмотрены ст. 126 Конституции РФ, ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), ст.ст. 23.1, 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Исходя из системного анализа ст.ст. 118, 126 Конституции РФ во взаимосвязи с законодательством о судебной системе Российской Федерации5, а также комплексной оценки КАС РФ, АПК РФ, КоАП РФ можно прийти к выводу о том, что правосудие по административным делам в Российской Федерации осуществляют Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, представляющие их судьи (далее – компетентные суды, уполномоченные судьи). При данном приеме конституционного регулирования есть все основания для признания самостоятельности правосудия по административным делам, которое в обобщенном виде логично называть административным правосудием.

Таким образом, можно утверждать, что ч. 3 ст. 132 Конституции РФ обусловливает насущную потребность в установлении научно обоснованной взаимосвязи современного административного усмотрения, осуществляемого компетентными органами публичной администрации Российской Федерации (в том числе компетентными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями, имеющими статус государственного или иного органа), их уполномоченными должностными лицами, с административным правосудием, осуществляемым компетентными судами (в том числе Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами).

Структура современного административного усмотрения

Для решения поставленной научнопрактической задачи необходимо, опираясь на комплексный анализ действующего административно-процессуального законодательства Российской Федерации, регулирующего во взаимосвязи деятельность публичной администрации и судебной системы Российской Федерации, понять структуру административного усмотрения компетентных органов (должностных лиц) публичной администрации Российской Федерации и установить его взаимосвязь с ключевыми направлениями административного правосудия, осуществляемого компетентными судами (уполномоченными судьями).

С моей точки зрения, структура современного административного усмотрения максимально проявляется в рамках ключевых, устойчивых направлений правотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной адми- нистрации, которые урегулированы административным законодательством и осуществляются во взаимосвязи с частными лицами (физическими лицами, организациями), не подчиненными данным органам по службе. Названные направления правоприменительной деятельности урегулированы действующим административным законодательством Российской Федерации, научно систематизированы и именуются в обобщенном виде административно-публичными функциями, в том числе административно-распорядительными функциями, или функциями административного распорядительства (административное нормотворчество, административное правопредоставление, административное обязывание, административное стимулирование), и административно-охранительными функциями, или функциями административно-правовой охраны (административное санкционирование, противодействие административным деликтам, противодействие административным казусам и обеспечение публичных приоритетов, внесудебное урегулирование административных споров).

При данном подходе административное нормотворчество понимается как специальная административно-распорядительная функция публичной администрации, которая сведена к установлению компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) публичной администрации общеобязательных правил поведения физических лиц и организаций на основании и во исполнение норм законов (например, издание нормативных правовых актов Правительством РФ в виде постановлений, в частности об утверждении правил дорожного движения, на основании и во исполнение ключевых норм и принципов Конституции РФ, Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»6; издание нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти в виде приказов на основании и во исполнение указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, федеральных конституционных и федеральных законов; и др.).

Административное правопредостав-ление – специальная административнораспорядительная функция публичной администрации, которая проявляется в предоставлении компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) публичной администрации и обеспечении реализации права либо совокупности прав (статуса) персонифицированным физическим лицам и организациям на материальные и нематериальные блага, которые имеют административнопубличное значение, но не создают опасности (угрозы причинения вреда) частным и публичным правам, законным интересам (например, предоставление и обеспечение реализации права собственности на недвижимое имущество или права на государственную регистрацию брака, предоставление и обеспечение реализации статуса пенсионера, инвалида, беженца, переселенца).

Административное обязывание – специальная административно-распорядительная функция публичной администрации, которая состоит в возложении компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) публичной администрации на персонифицированных физических лиц и организации административно-публичных обязанностей, обеспечение их исполнения (например, обеспечение исполнения воинской или налоговой обязанности, обязанности зарегистрироваться по месту постоянного жительства, получить или сдать паспорт на обмен по достижении установленного законом возраста и др.).

Административное стимулирование – специальная административнораспорядительная функция публичной администрации, которая выражается в побуждении компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) публичной администрации персонифицированных физических лиц и организаций к совершению правомерных действий, имеющих административно-публичное значение и одобряемых государством (например, побуждение к совершению правомерных действий посредством предоставления льгот и преимуществ, применения мер государственной поддержки, присуждения государственных наград, почетных званий и др.).

Административное санкционирование – специальная административноохранительная функция публичной администрации, которая выражается в официальном разрешении, одобрении, признании компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) публичной администрации правильными, верными отдельных видов правомерных действий или правомерной деятельности персонифицированных физических лиц и организаций, которые представляют угрозу, имеющую административно-публичное значение (например, выдача лицензий и разрешений, государственная регистрация транспортного средства или иного источника повышенной опасности, обязательная сертификация продукции, государственная аккредитация образовательных организаций).

Противодействие административным деликтам – специальная административно-охранительная функция публичной администрации, которая сводится к предупреждению, выявлению, пресечению, нейтрализации компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) публичной администрации административных правонарушений, а также иных административных деликтов – правонарушений, влекущих применение мер административного принуждения

Сибирское юридическое обозрение. 2025. (в том числе административно-устранимых деликтов в ходе профилактических и контрольно-надзорных мероприятий, установленных Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»⁷, а также администра-тивно-понуждаемых деликтов в ходе административно-исполнительного (понудительного) исполнения судебных и административных актов в соответствии с Федеральными законами от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 27декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»⁸).

Противодействие административным казусам и обеспечение публичных приоритетов – специальная административно-охранительная функция публичной администрации, которая состоит в предупреждении, выявлении и нейтрализации компетентными органами (уполномоченными должностными лицами) публичной администрации административных казусов, а именно чрезвычайных и иных общественно опасных ситуаций природного, техногенного или социального характера (аварий, пожаров, дорожно-транспортных происшествий и т. п.) посредством применения указанных мер, а также применение административно-ограничительных мер в целях обеспечения приоритетных государственных целей (например, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд).

Внесудебное урегулирование административных споров – специальная административно-охранительная функция публичной администрации, которая сводится к урегулированию компетентными органами (должностными лицами) публичной администрации разногласий, возникших с участием частных лиц в ходе осуществления данными органами (должностными лицами) административнопубличной деятельности либо в ходе административно-публичного взаимодействия частных лиц.

Таким образом, предложенный перечень административно-публичных функций, осуществляемых в Российской Федерации компетентными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями, имеющими статус государственного или иного органа, их уполномоченными должностными лицами, позволяет структурировать современное административное усмотрение в Российской Федерации, выделяя следующие его отдельные виды:

• 1)    усмотрение публичной администрации Российской Федерации в рамках административного распорядительства , в том числе в рамках административного нормотворчества, административного правопредоставления, административного обязывания;

• 2)    усмотрение публичной администрации Российской Федерации в рамках административно-правовой охраны , а именно в рамках административного санкционирования, противодействия административным деликтам, противодействия административным казусам и обеспечения публичных приоритетов, внесудебного урегулирования административных споров.

Подобная структура современного административного усмотрения с достаточной определенностью выделяет его в единой системе публичной власти, не позволяя отождествлять его с усмотрением иных субъектов данной системы, например с усмотрением органов прокуратуры, усмотрением Следственного Комитета Российской Федерации, усмотрением судов.

Усмотрение публичной администрации Российской Федерации и административное правосудие

Развивая ключевые общетеоретические подходы к пониманию категории «применение права», в частности соглашаясь с учеными-юристами, признающими применение отечественного права своеобразной формой или способом реализации права [4; 5; 6], а также учитывая наиболее убедительные научные взгляды на правосудие (к примеру, разделяя точку зрения А. Б. Зеленцова, что «правосудие в строгом смысле слова понимается только как рассмотрение и разрешение судом дела по существу, а в широком смысле под правосудием понимается вся процессуальная деятельность суда»⁹), представляется обоснованным определить административное правосудие как самостоятельную форму реализации Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами, уполномоченными судьями административно-процессуальных принципов, а также норм административного и административно-процессуального права, закрепленных в административном и административно-процессуальном законодательстве, иных видах публичного законодательства Российской Федерации .

На основе комплексного анализа КАС РФ, АПК РФ, КоАП РФ можно утверждать, что усмотрение публичной администрации Российской Федерации как объект административного правосудия проявляется в рамках:

• 1)    административно-защитного правосудия , осуществляемого посредством отдельных видов административного судопроизводства по делам об административно-восстановительных и административно-реабилитационных спорах, урегулированных гл. 21–26 КАС РФ,

гл. 23, 24 АПК РФ, гл. 30 КоАП РФ. Например, административное усмотрение компетентных органов (должностных лиц) публичной администрации Российской Федерации является объектом административно-защитного правосудия по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций, которые предусмотрены чч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ. Административное усмотрение также является объектом административно-защитного правосудия по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, которые выделены в § 2 гл. 25 АПК РФ;

• 2)    административного принудительного правосудия , осуществляемого посредством отдельных видов административного судопроизводства по делам об административно-наказуемых и ад-министративно-понуждаемых деликтах, урегулированных гл. 27–27.3, 31.2–31.3, 32 КАС РФ, гл. 25, 26 АПК РФ, гл. 29 КоАП РФ. Например, административное усмотрение компетентных органов (должностных лиц) публичной администрации Российской Федерации является объектом административно-принудительного правосудия по делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также делам о взыскании денежных сумм в счет уплаты

Сибирское юридическое обозрение. обязательных платежей и санкций с физических лиц, которые установлены пп. 1, 3 ч. 3 ст. 1 КАС РФ. Данное административное усмотрение является объектом административно-принудительного правосудия по делам о привлечении к административной ответственности, предусмотренным § 1 гл. 25 АПК РФ;

• 3)    административно-санкционирую-щего правосудия , осуществляемого посредством отдельных видов административного судопроизводства по делам о санкционировании судом допустимых и необходимых административно-правовых ограничений, урегулированных гл. 28–31.1 КАС РФ. Соответственно, административное усмотрение компетентных органов (должностных лиц) публичной администрации Российской Федерации является объектом админи-стративно-санкционирующего правосудия по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также делам о госпитализации гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке, которые предусмотрены пп. 5–8 ч. 3 ст. 1 КАС РФ.

Заключение

Подводя итог, можно предложить использовать представленный подход к комплексной оценке структуры современного административного усмотрения публичной администрации Российской Федерации и его взаимосвязи с административным правосудием в целях научно обоснованного выявления и конкретизации норм административного и адми- нистративно-процессуального законодательства, устанавливающих чрезмерное административное усмотрение органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, организаций, имеющих статус государственного или иного органа, их уполномоченных должностных лиц, которое, в свою очередь, приводит к принятию конкурирующих судебных решений по административным делам различной категории, подрывающих единообразие административного правосудия. Например, при использовании разработанного подхода представляется обоснованным выделение ст. 90 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», которая предопределяет чрезмерное административное усмотрение контрольных (надзорных) органов публичной администрации Российской Федерации при выдаче контролируемому лицу предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований в разумный срок и привлечении данного лица к административной ответственности за те же самые выявленные нарушения обязательных требований. Соответствующим образом проявляются связанные с административным усмотрением проблемы административно-принудительного правосудия, осуществляемого арбитражными судами и судами общей юрисдикции по делам о привлечении к административной ответственности за нарушения обязательных требований, которые ст. 23.1 КоАП РФ относит к компетенции названных судов.