Установление административных границ субъектов Российской Федерации (на примере Республики Хакасия)

В ходе выполнения задачи по установлению административных границ субъектов Российской Федерации возник ряд нюансов. В частности, выявились территориальные споры смежных субъектов, которые трудно разрешить по причине отсутствия первичной договоренности о прохождении границ. В жизни мы часто сталкиваемся с картой в масштабе 1:1 000 000 (один к миллиону), где все отображено согласно исторически сложившимся административным границам субъектов Российской Федерации. Однако при рассмотрении тех же границ в более мелких масштабах немедленно выявляются территориальные споры и даже многочисленные препятствия к проведению границ на местности, в том числе:

• •    противоречия между нормативными правовыми актами;

• •    градостроительные ошибки при разработке документов территориального планирования;

• •    кадастровый учет недвижимого имущества;

• •    административно-территориальные решения, принятые без учета местности;

• •    геодезические несовершенства модели координатного описания местности.

Кстати, многие проблемы возникли в результате принятых решений о формировании земельных участков до появления кадастрового учета, что влияет на внесение сведений в Единый государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) о гра- ницах между субъектами Российской Федерации.

Тем не менее задача по установлению административных границ Правительством Российской Федерации поставлена, следовательно, она должна быть выполнена в том числе посредством разрешения всех спорных вопросов. К тому же это очень важно для точного расчета земельного фонда нашей страны и системы использования земельных ресурсов.

В 2018 году было начато проведение землеустроительных работ по описанию границ между Хакасией и граничащими с ней республиками Алтай, Тыва, Красноярским краем и Кемеровской областью. В первых двух случаях территориальные споры отсутствовали, но выявились технические ошибки. Так, часть земельного участка лесного фонда, учтенного в кадастровом учете Республики Тыва, оказалась на территории Хакасии с наложением в один километр.

Выяснилось, что регистрация земельного участка прошла в связи с отсутствием единой базы кадастрового учета в регионах России до 2022 года. В итоге ошибка была исправлена совместно Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее – Росреестр) и Министерством лесного хозяйства и природопользования Республики Тыва.

Даже при создании единой базы ЕГРН земельные участки, зарегистрированные с ошибками, не сняты с кадастрового учета и на исправление этих ошибок уходит много времени. Это и приводит к срывам контрак- тов по описанию границ между субъектами Российской Федерации. И здесь налицо несовершенство норм Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», в которых отсутствуют положения, касающиеся возможности продления сроков исполнения контрактов.

Кроме того, в ходе проведения землеустроительных работ выявились пересечения с границами земельных участков, а также с границами муниципальных образований. Исправление реестровых ошибок в соответствии с действовавшими в то время нормами законодательства не представлялось возможным. Однако в 2021 году путь исправления ошибок был найден. Теперь Росреестр сам принимает решения об исправлении ошибок, поэтому в случаях, когда территориальных споров нет, выполнить задачу по установлению административных границ субъектов Российской Федерации вполне возможно. И Хакасией эта задача была выполнена.

Впрочем, были моменты, когда территориальные споры все же случались. К сожалению, российским законодательством не предусмотрены нормы, регулирующие правоотношения между смежными субъектами, касающиеся первичного определения совместной границы, что затрудняет процесс их согласования в отношении спорных территорий. Также возникает вопрос об уменьшении площади субъектов.

Необходимо отметить и то, что пересечение границы субъектов с границами земельных участков обусловлено некорректным предоставлением земельных участков на территории другого субъекта до описания границ смежных субъектов Российской Федерации, когда пересечение произошло за счет погрешности в пересчете координат. Так получилось в 2011–2012 годах при переходе с разработанных условных систем координат СССР в местные системы координат. Например, Республика Хакасия перешла в местную систему координат МСК-166, а Красноярский край – в МСК-167, что является технической проблемой при межевании смежных участков, находящихся в разных кадастровых округах и приводит к геодезической некорректности отражения границ земельного участка на местности. Также это приведет к утрате территории субъекта, не нарушившего административную границу. Российским законодательством не предусмотрено восполнение утраченной территории в этом случае. Однако Росреестр предлагает проводить границу субъектов по границам таких земельных участков, невзирая на изменения площади, утрату территории и т. д. В частности, изложенная ситуация произошла при согласовании границы Хакасии и Кемеровской области в районе поселка Полуторник. Он входит в состав Полуторниковской сельской территории Тисульского района Кемеровской области. В законах и перечнях Республики Хакасии населенный пункт По-луторник не значится. Вместе с тем территория в районе названного поселка является исторически сложившейся территорией Республики Хакасии и отнесена к Орджони-кидзевскому району. Из-за этих ошибок население поселка оказалось ограниченным в правах использования своих земель, находящихся в частной собственности. В связи с этим в интересах людей Министерством имущественных и земельных отношений Хакасии была достигнута договоренность о передаче части территории республики в Кемеровскую область в указанном районе, но с учетом соразмерного восполнения территории за счет территории Кемеровской области в иных частях административной границы.

Стоит отметить, что и здесь возникла сложность, обусловленная отсутствием критериев к восполняемой территории, на основании которых передаваемые территории можно оценить как равнозначные.

В частности, транспортная доступность также является определяющим фактором при рассмотрении вопроса об отнесении земельных участков к территории субъекта Российской Федерации. Для наглядности можно привести пример автомобильной аварии, произошедшей в окрестностях поселка Полуторник. Участники ДТП обратились в ГИБДД Хакасии, так как авария произошла на территории республики. Абсурдность ситуации заключается в том, что, сотрудников ГИБДД Орджоникидзевско-го района Республики Хакасии направили к месту мелкой аварии… в командировку на три дня, поскольку до места пришлось ехать через два смежных региона.

Аналогичная ситуация произошла при согласовании границы Республики Хакасии и Красноярского края в отношении острова Тополевый. Законодательно субъекты могли бороться за остров бесконечно. Но учитывая, что доступ к острову осуществляется через территорию Хакасии, так как он отделен рекой Енисей, целесообразнее отнести его к Республике Хакасии.

Ранее предполагалось установить границы субъектов Российской Федерации по границам кадастровых округов во избежание пересечений с земельными участками, но при рассмотрении этого варианта выявились пересечения земельных участков с границами кадастровых округов, а также то, что площадь кадастровых округов не соответствует территории субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при установлении границ между субъектами Российской Федерации имеется как положительная, так и отрицательная практика исполнения задачи, поставленной федеральным центром.

Согласно статье 102 Конституции Российской Федерации за Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации) нормативно закреплено право разрешать вопросы, связанные с изменением установленных границ субъектов Российской Федерации. Однако Совет Федерации не регулирует взаимоотношения между субъектами Российской Федерации при первичном установлении границ. В связи с этим сейчас имеет смысл говорить о целесообразности расширения полномочий Совета Федерации либо о создании федеральной рабочей группы, рассматривающей территориальные споры субъектов Российской Федерации, решения которой будут обязательными к исполнению.