Установление особенностей регулирования земельных и градостроительных отношений на отдельных территориях России как фактор развития земельного и градостроительного законодательства

Начиная с 2007 года в России было принято немало федеральных законов 1, содержащих нормы, которые устанавливают особенности регулирования земельных отношений и осуществления градостроительной деятельности. Эти законы, как правило, устанавливали упрощенные и ускоренные по сравнению с теми, которые предусмотрены Земельным и Градостроительным кодексами Российской Федерации, процедуры, связанные с изъятием и предоставлением земельных участков для стро-

* Материал подготовлен при информационной поддержке справочной правовой системы «Консультант-Плюс».

ительства на отдельных территориях, или принимались в связи с необходимостью размещения социально значимых объектов в том числе для проведения культурно-массовых мероприятий.

Все началось с принятия Закона об Олимпийских играх [1]. Этим законом весьма подробно была урегулирована процедура изъятия земельных участков для государственных нужд. В частности, в качестве оснований для принятия решения об изъятии были названы утвержденные проект планировки территории и проект межевания территории (ч. 16 ст. 15 2). Предусматривалась необходимость уведомления правообладателей о принятом решении об изъятии принадлежащих им земельных участков в семидневный срок и опубликования такого решения (части 18 и 19 ст. 15). Устанавливалось право администрации Краснодарского края без доверенности выступать заказчиком кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для осуществления государственного кадастрового учета изымаемых земельных участков (ч. 20.2 ст. 15).

Частями 21 и 27 статьи 15 Закона об Олимпийских играх предусмотрена необходимость обеспечения администрацией Краснодарского края совместно с Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта заключения договора с оценщиком на проведение оценки изымаемого недвижимого имущества и предоставляемого взамен.

До принятия Закона об Олимпийских играх порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд был урегулирован весьма поверх- ностно нормами Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации. Впоследствии доработанные нормы рассматриваемого и других законов, содержащих «проектный подход» 3 к регулированию отношений по использованию земель, вошли в Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) самостоятельной главой VII.1 4, которая в настоящее время достаточно подробно регулирует порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Частями 23.2–23.4 и 29–31 статьи 15 Закона об Олимпийских играх был установлен порядок расчета компенсации за изымаемые земельные участки, правоустанавливающие документы на которые отсутствуют или принадлежат правообладателям на вещных правах, производных от права собственности, а также порядок предоставления последним иных участков взамен изымаемых. В настоящее время подобные, но общие нормы (то есть применяемые ко всем без исключения земельным участкам, расположенным на территории России, и правообладателям), регулирующие указанный вопрос, содержатся в пункте 3 статьи 56.8 ЗК РФ и статье 26 Федерального закона от 31 декабря 2014 года № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Статья 15.2 Закона об Олимпийских играх содержала нормы, регулирующие порядок установления публичного сервитута. В частности, были определены органы, уполномоченные принимать решение об установлении сервитута (ч. 14), инициаторы принятия такого решения (ч. 15), стороны соглашения об установлении сервитута

(ч. 6). Также рассматриваемым законом предусматривалось следующее:

• •    сервитут устанавливается без проведения общественных слушаний (ч. 17);

• •    решение об установлении сервитута должно быть опубликовано в течение семи дней со дня его принятия (ч. 19);

• •    право заинтересованного лица понудить заключить соглашение об установлении сервитута в судебном порядке, если правообладатель земельного участка не заключил соглашение по истечении тридцати дней со дня получения его проекта (ч. 23).

В настоящее время подобные нормы установлены ЗК РФ и были внесены в него Федеральным законом от 3 августа 2018 года № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов».

Частью 11 статьи 16 Закона об Олимпийских играх (введенной Федеральным законом № 242-ФЗ) была предусмотрена возможность использования земельного участка в целях строительства олимпийского объекта без предоставления земельного участка для его размещения и без установления сервитута. В 2014 году нормы об использовании земельных участков без их предоставления получили свое развитие в главе V.6 ЗК РФ 5.

Несмотря на обоснованную критику норм рассматриваемого закона, связанную с тем, что реализация их на практике нередко приводила к нарушению прав и за- конных интересов участников земельных отношений 6, нарушению основных конституционных прав человека 7, в целом нельзя не отметить в положительном контексте то, что перечисленные институты земельного права получили в Законе об Олимпийских играх существенную конкретизацию по сравнению с общими нормами земельного и гражданского законодательства Российской Федерации. Безусловно, нормы рассматриваемого и других законов, принятых «по случаю», повлияли на дальнейшее развитие общих норм земельного законодательства, так как впоследствии нормы указанных законов с определенной доработкой (во избежание серьезных противоречий Конституции Российской Федерации) были внесены в ЗК РФ.

Тем не менее следует отметить, что отдельные нормы, содержащиеся в Законе об Олимпийских играх, которые позднее были закреплены в других законах в качестве общего правила, повлияли не совсем позитивно на развитие законодательства и правоприменительной практики.

Так, частью 20.3 статьи 15 Закона об Олимпийских играх 8 была заложена возможность регистрации права на земельные участки при отсутствии их надлежащего кадастрового учета. При этом на момент принятия этого закона такая возможность была предусмотрена и Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», но только для земельных участков, подпадающих под «дачную амнистию».

Федеральным законом № 334-ФЗ 9

пункт 1 статьи 19 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» был дополнен нормой о том, в каких еще случаях возможна регистрация прав на земельный участок при отсутствии сведений о координатах характерных точек границ такого земельного участка в государственном кадастре недвижимости или когда одна из границ такого земельного участка пересекает границу другого земельного участка. Позднее, в Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» требование о необходимости наличия в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН) точных сведений о границах участка для регистрации прав на него включено не было. В связи с этим общим правилом стала возможность совершения сделок с земельными участками, не имеющими точных границ.

Далее особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества были установлены Федеральным законом от 8 мая 2009 года № 93-ФЗ «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран – участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о Саммите АТЭС).

Законом о государственной компании «Российские автомобильные дороги» [16] были определены особенности осуществления государственной компанией отдельных полномочий, связанных с резервированием земель, изъятием земельных участков и установлением сервитутов.

Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 365-ФЗ [17] были внесены изменения в Федеральный закон от 22 июля 2005

года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», которым устанавливались особенности установления сервитутов в границах особой экономической зоны для строительства и (или) эксплуатации объектов инфраструктуры особых экономических зон.

Позднее особенности резервирования земель и изъятия земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, особенности предоставления земельных участков для размещения объектов федерального или регионального значения, особенности установления сервитута для размещения объектов федерального или регионального значения были введены Законом о присоединенных к Москве территориях [19].

Помимо норм, которые содержались в перечисленных законах, в последний закон были введены и новые нормы, направленные на развитие указанных институтов. Однако некоторые из них так и не были восприняты общим земельным и гражданским законодательством.

Например, частью 11 статьи 9 Закона о присоединенных к Москве территориях предусмотрено, что при изъятии земельных участков местоположение границ земельного участка, используемого физическим лицом для эксплуатации индивидуального жилого дома или жилых помещений в домах блокированной застройки, определяется с учетом фактического землепользования. Нормы статей 10 и 12 этого закона закрепляют возможность использования в течение определенного времени изымаемого земельного участка его правообладателем после прекращения его прав, в частности, для сбора урожая применительно к землям сельскохозяйственного назначения.

Нормы о публичных сервитутах, которые позднее были восприняты общим земельным законодательством, также получили свое развитие в рассматриваемом законе. В частности, указывалось на то, что в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о границах зоны действия сервитута в качестве сведений о зоне с особыми условиями использования территории (ч. 7 ст. 17). При этом сервитут не подлежит государственной регистрации (ч. 14 ст. 17).

Особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества для размещения объектов инфраструктуры, особенности установления сервитутов в связи со строительством, реконструкцией и (или) эксплуатацией объектов инфраструктуры, особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения объектов инфраструктуры были установлены Законом о чемпионате мира по футболу [20].

Далее частично порядок и правила изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, которые содержались в указанных законах, были закреплены в главе VII.1 ЗК РФ, которая была введена Федеральным законом от 31 декабря 2014 года № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Однако и в приведенных ранее законах указанные нормы по большей части сохранились и продолжают действовать в настоящее время.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что развитие земельного законодательства идет от частного к общему. Иными словами, сначала принимаются нормы, регулирующие земельные отношения для реализации достаточно узконаправленной цели, например для ускоренного развития какой-либо территории, то есть «по случаю». И далее эти нормы законодательства, содержащиеся в разрозненных нормативных актах, обобщаются, приводятся в соответствие с другими нормативными актами и помещаются в основной акт отраслевого законодательства – ЗК РФ. Как уже указывалось, нормы законов, принятых «по случаю», в основном предусматривали более подробное регулирование земельно- правовых процедур и их сокращенные по сравнению с ЗК РФ сроки реализации.

Очевидно, что необходимость принятия указанных законов обусловлена несовершенством норм ЗК РФ, которые являются общими для всех и применяются на всей территории России. Указанный подход законодателя позволяет говорить о том, что механизмы правового регулирования, предусмотренные ЗК РФ, не являются оптимальными. Об этом, в частности, свидетельствует принятие Закона о Дальневосточном гектаре [21], регулирующего отношения, связанные с предоставлением земельных участков физическим лицам на определенных территориях. Причем перечень этих территорий был существенно расширен внесенными в этот закон изменениями в июле 2021 года.

В связи с этим возникает вопрос, если нормы ЗК РФ, которые распространяются на всех, содержат явные недостатки правового регулирования, не способствуют интенсивному социально экономическому развитию территорий, то почему они изменяются законодателем в последнюю очередь. При этом из общих правил, установленных ЗК РФ, предусматривается масса исключений в иных федеральных законах.

Надо отметить, что одновременно с установлением особенностей регулирования земельных отношений в большинстве указанных законов, принятых «по случаю», устанавливались и особенности осуществления градостроительной деятельности, в частности, определялся вид градостроительной документации, на основании которой изменяются виды разрешенного использования земельных участков, предназначенных для размещения объектов государственного или муниципального значения.

Так, в соответствии с частью 10 статьи 14 Закона об Олимпийских играх разрешенный вид использования земельных участков, предназначенных для размещения олимпийских объектов, определяется в соответствии с документацией по плани- ровке территории. Согласно части 1 статьи 5 Закона о присоединенных к Москве территориях виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в проектах планировки территории, утвержденных высшим исполнительным органом государственной власти Москвы. В части 8 статьи 14 этого закона указано, что внесение сведений об изменении видов разрешенного использования земельных участков, которые необходимы для размещения объектов федерального или регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, иных государственных задач, сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости, осуществляется на основании утвержденной документации по планировке территории, устанавливающей виды разрешенного использования земельных участков, а применительно к образуемым участкам – на основании решения об утверждении схемы земельных участков. Правда, в этом законе указывается, что такой порядок установления, изменения видов разрешенного использования земельных участков применяется до утверждения правил землепользования и застройки (ч. 3 ст. 5).

Согласно части 2 статьи 3 Закона о магистральной инфраструктуре [22] виды разрешенного использования земельных участков, предназначенных для размещения объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, определяются утвержденной документацией по планировке территории таких объектов инфраструктуры.

При этом в самом Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее – ГрК РФ) подобных норм нет. Единственное упоминание о видах разрешенного использования применительно к документации по планировке территории содержится в части 5 статьи 43 ГрК РФ, которая гласит о том, что текстовая часть проекта межевания территории включает, в частности, вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных кодексом. Однако такие случаи кодексом не установлены. Исходя из норм ГрК РФ можно сделать однозначный вывод о том, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в градостроительных регламентах правил землепользования и застройки.

Федеральным законом № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусматривается, что в реестр границ ЕГРН вносится перечень всех видов разрешенного использования земельных участков, установленных градостроительным регламентом, лесохозяйственным регламентом лесничества, расположенного на землях лесного фонда, положением об особо охраняемой природной территории применительно к территориальной зоне или территории, в отношении которой они приняты (п. 9 ч. 1 ст. 10). С 2018 года в реестр границ ЕГРН вносятся такие сведения об утвержденном проекте межевания территории, как вид или виды разрешенного использования земельных участков, указанные в утвержденном проекте межевания территории (п. 3 ч. 4 ст. 10 10). О том, что сведения о виде разрешенного использования могут вноситься в ЕГРН на основании проектов планировки или схем расположения участка на кадастровом плане территории, в этом законе не упоминается.

Согласно части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, требований технических регламентов, сведений ЕГРН, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градо- строительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. А документация по планировке территории подготавливается на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, лесохозяйственного регламента и других документов (ч. 10 ст. 45 ГрК РФ).

Таким образом, ГрК РФ устанавливает некую иерархию градостроительной документации:

• 1)    документы территориального планирования;

• 2)    документы градостроительного зонирования;

• 3)    документация по планировке территорий.

Однако Закон об Олимпийских играх (ч. 9 ст. 14), Закон о Саммите АТЭС (ч. 11 ст. 4) предусматривают, что подготовка и утверждение документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов допускаются при отсутствии документов территориального планирования. А в соответствии с частью 11 статьи 27 Закона о чемпионате мира по футболу в случае, если размещение объектов инфраструктуры в соответствии с документацией по планировке территории не соответствует ранее утвержденным документам территориального планирования, то следует внести изменения в соответствующие документы территориального планирования. Более того, согласно части 10.2 статьи 45 ГрК РФ 11 в случае, если для реализации решения о комплексном развитии территории требуется внесение изменений в генеральный план поселения, генеральный план городского округа, правила землепользования и застройки, подготовка указанной документации по планировке территории осуществляется одновременно с подготовкой изменений в генеральный план поселения, генеральный план городского округа, правила землепользования и застройки. Утверждение указанной документации по планировке территории допускается до утверждения этих изменений в указанные документы территориального планирования и градостроительного зонирования.

Исходя из результатов проведенного анализа можно отметить, что установление отдельными законами, а также нормами новой главы 10 ГрК РФ, направленными на регулирование градостроительных отношений применительно к территориям комплексного развития, правила о том, что виды разрешенного использования земельных участков определяются (устанавливаются) документацией по планировке территорий (в том числе проектами планировки территорий) входит в противоречие с существующей иерархией градостроительной документации, установленной самим же ГрК РФ. По сути, такой подход ставит такие долгосрочные документы, как генеральные планы поселений и городских округов, а также достаточно стабильные правила землепользования и застройки в зависимость от сиюминутных решений органов государственной власти, принятых с подачи инвесторов, реализуемых через документацию по планировке территории. Опять же возникает вопрос, если общий порядок утверждения градостроительной документации, ее иерархия не являются оптимальными, то почему эти нормы в принципе существуют, а для определенных случаев законодательно устанавливаются исключения из этого общего порядка.

Представляется, что общие правила регулирования земельных и градостроительных отношений должны быть единообразными для всех. Исключения могут устанавливаться применительно к органу власти, утверждающему тот или иной вид документации и принимающему то или иное решение в зависимости от его полномочий и существующих государственных или муниципальных нужд.