Устав муниципального образования: особенности принятия, регистрации и вступления в силу

• 1.    Введение

• 2.    Правовые особенности принятия и регистрации уставов муниципальных образований

Одним из правовых явлений, характеризующих подлинно демократическое государство, является реально действующий институт местного самоуправления. В Российской Федерации основные положения и принципы деятельности местного самоуправления как одного из элементов общей системы власти в теоретическом и в прикладном аспекте стали развиваться сравнительно недавно. В этот небольшой временной промежуток накоплен определенный практический опыт в области становления и функционирования местного самоуправления, созданы основы правовой базы, и самое главное – в общественном сознании укоренилась и получает дальнейшее развитие идея о невозможности цивилизованного, демократического развития страны без развитой системы местного самоуправления.

Однако в то же время проявились упущения и противоречия, связанные с ходом муниципального строительства. Они выражаются в том, что четко не урегулирован на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации вопрос, связанный с перечнем субъектов, обладающих правом разработки и внесения проектов уставов, их государственной регистрации и вступления в силу.

Устав – основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения. Можно сказать, что в жизни муниципального образования устав играет ту же роль, что и конституция в жизни государства. Он служит правовой базой всей жизни муниципального образования.

Широкое распространение эти документы получили в США и Великобритании. Впервые право муниципалитетов принимать свои хартии было закреплено в Конституции штата Миссури в 1875 г. В настоящее время лишь 6 штатов из 50 не предусматривают для своих муниципалитетов хартий самоуправления. В ряде штатов право принятия хартий закреплено за городами, численность населения которых превышает определенный минимум (например, в Аризоне – не менее 3,5 тыс. человек, в Техасе – 5 тыс.). В некоторых штатах хартии самоуправления предусмотрены, помимо городов, также для графств и тауншипов. Как правило, предусматривается, что хартии самоуправления принимаются непосредственно населением, т.е. путем референдума.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1993) устав муниципального образования в России может приниматься представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

При этом не называются субъекты, обладающие правом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе сделать самостоятельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков устава муниципального образования.

Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработки уставов в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Одна группа законов воспроизводит норму федерального закона, без указания перечня разработчиков.

Болтушкин В.Е. Устав муниципального образования…

Другая группа законов содержит конкретный перечень субъектов, обладающих правом разработки и внесения проектов уставов на рассмотрение представительного органа. Таким правом могут обладать:

• –    граждане, обладающие избирательным правом, или группы граждан;

• –    общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории, и местные отделения республиканских объединений;

• –    органы местного самоуправления;

• –    глава муниципального образования;

• –    депутаты представительных органов местного самоуправления.

Второй подход повышает интерес граждан к нормотворческому процессу, к организации управления территорией, одновременно способствуя повышению уровня правовой культуры населения.

Согласно российскому законодательству, устав муниципального образования подлежит обязательной государственной регистрации. Ее порядок устанавливается законом соответствующего субъекта Федерации. Цель регистрации вполне ясна: положения уставов не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также законам субъектов Российской Федерации. Следить за этим надлежит органам государственной власти субъектов РФ. Поскольку регистрация – обязанность региональных органов власти, они вправе сами устанавливать порядок ее проведения. К сожалению, анализ нормотворческой практики муниципальных образований свидетельствует о ее крайне низком уровне. Так, по результатам исследований, проведенным в Свердловской области А.И. Казаковой и А.И. Козулиным, из 73 уставов муниципальных образований 70 имеют положения, несоответствующие федеральному и областному законодательству.

В различных регионах России полномочие по регистрации уставов муниципальных образований возлагается на разные инстанции.

Выделяются следующие регистрационные органы:

• –    орган законодательной власти субъекта Российской Федерации;

• –    орган юстиции субъекта Федерации;

• –    представительные органы городов и районов, регистрирующие уставы иных муниципальных образований, входящих в их состав.

• 3.    Заключение

Однако для того чтобы устав вступил в силу, его недостаточно просто зарегистрировать. Согласно российскому законодательству, устав муниципального образования начинает действовать только с момента его официального опубликования. По поводу вступления в силу устава муниципального образования у российских юристов долгое время не было единой точки зрения. Одни считали, что устав вступает в силу только после государственной регистрации, так как такая регистрация является обязательной процедурой. Другие, признавая важность регистрации как государственного удостоверения юридической силы устава, все же полагали, что в связи с тем, что в решении вопросов местного значения органы местного самоуправления самостоятельны, факт одобрения устава населением муниципального образования является достаточным, чтобы еще до регистрации устав считался действующим, если он опубликован. Ясность в эту дискуссию внесло решение Президиума Верховного Суда Российской Федерации, принятое в 1998 г. по делу о признании недействительными статей законов Рязанской области "О местном самоуправлении в Рязанской области" и "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области" в части установления требования о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. В решении Президиума Верховного Суда Российской Федерации отмечалось, что согласно пункту 3 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, а в соответствии с пунктом 5 этой же статьи устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации поставил окончательную точку в споре о государственной регистрации уставов муниципальных образований и вступления их в силу.

Закон Мурманской области от 10 мая 2001 г. "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований Мурманской области" установил, что устав муниципального образования направляется для правовой экспертизы и последующей государственной регистрации в администрацию Мурманской области. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава муниципального образования, является свидетельство о государственной регистрации установленного образца. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации, Уставу Мурманской области и законам Мурманской области. И здесь возникает вопрос.

Согласно части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа является референдум. Однако, если устав муниципального образования был принят непосредственно населением, он может не пройти правовую экспертизу в администрации Мурманской области и таким образом решение, принятое на местном референдуме, будет не действительным.

Есть ли выход из данного положения? Целесообразно в закон Мурманской области от 10 мая 2001 г. внести изменение. Если устав муниципального образования принимается непосредственно населением муниципального образования, то проект данного устава должен пройти предварительную правовую экспертизу в администрации Мурманской области и только после этого выноситься на местный референдум.

Таким образом, одним из важнейших правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании, является устав. Процесс разработки и принятия уставов до последнего времени носил ограниченный характер. Сдерживался он в основном тем, что на местах отсутствовали законодательные акты, регулирующие этот вопрос. Активизация, четкая правовая регламентация, безусловно, придаст импульс к созданию правовой базы местного самоуправления, важную составную часть которой занимает устав муниципального образования. В качестве основного элемента вступления в силу устава муниципального образования является его регистрация. Надо признать, что этот вопрос урегулирован еще не достаточно четко; предлагается в случае принятия устава непосредственно населением муниципального образования провести его предварительную правовую экспертизу.

В законе субъекта Российской Федерации целесообразно закрепить широкий перечень субъектов, обладающих правом разработки и внесения в представительный орган местного самоуправления устава муниципального образования. На федеральном уровне необходимо закрепить одну инстанцию, имеющую право регистрации уставов.