Устав муниципального образования - правовая основа местного самоуправления

В настоящее время, в период активного развития системы правового, демократического государства, наиболее важным для органов государственной власти и должностных лиц представляется обеспечение эффективной реализации прав и свобод граждан. Для непосредственного осуществления указанной цели, органы публичной власти применяют различные средства и методы, что обоснованно, исходя из многообразия складывающихся общественных отношений.

Одним из наиболее распространённых средств реализации государственной политики в сфере демократизации общественных институтов является непосредственно законодательная (нормотворческая) деятельность специально уполномоченных субъектов. При этом, указанная функция применима не только на общефедеральном уровне, но и на региональном и местном, что обеспечивает реальную действенность принимаемых мер в зависимости от потребностей населения соответствующего публично-правового образования [9, с. 199].

Особый интерес для теории муниципального права представляет вопрос относительно правомочий органов и должностных лиц указанного уровня в части принятия нормативных актов. Общеиз- вестно, что муниципальная власть обособлена от публичной, государственной власти, но непосредственно связана с ней. Отсюда следует, что указанное положение в равной степени применимо и к принятию нормативно-правовых документов.

Рассматривая правовую основу муниципальной деятельности, следует отметить, что на федеральном уровне она включает Конституцию РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», кодифицированные кодексы и акты должностных лиц и органов в части регулирования конкретных вопросов. На региональном уровне нормативную базу составляют отдельные акты соответствующих лиц, в пределах своей компетенции и в части, не отрегулированной федеральным законодательством. Так, в частности, согласно статье 6 законодательства РФ об организации муниципальной власти, управления к полномочиям субъектов России правовая регламентация отдельных вопросов в части регулирования организации местного самоуправления [1]. К ним относятся, например, установление обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; право- вое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий и иные.

В свою очередь, на местном уровне к важнейшим нормативным актам, устанавливающим порядок организации местного самоуправления, в соответствии со статьей 43 законодательства РФ об организации муниципальной власти, относят устав муниципального образования.

Так, уставом муниципального образования признается основной документ, определяющий правовой статус органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании [8]. Стоит отметить, что легального определения данному понятию законодательство не дает, а лишь указывает на его элементы. При этом многие теоретики считают необходимым закрепления данного института. Так, например, Бабошин О.А. в своей научной работе указывает, что дополнению подлежит статья 2 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», следующим положением: устав муниципального образования – это основной муниципальный нормативный правовой учредительный акт, регулирующий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации организацию и осуществление местного самоуправления на территории муниципального образования и обладающий высшей юридической силой в системе иных муниципальных правовых актов [6].

Данный институт впервые был регламентирован в Законе РФ «О местном самоуправлении в РФ» в 1991 году, но на тот момент должного развития он не получил. С принятием же Конституции РФ в 1993 году и, соответственно, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были сформированы нормы права, согласно которым принятие устава – это обязанность каждого муниципалитета, что стало основой для становления су- ществующей на сегодняшний день системы муниципального управления.

Как считает Д.Г. Правдин: «по своей правовой форме устав принимается в виде правового акта на местном референдуме. На территории конкретного муниципального образования он обладает высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов и имеет непосредственное прямое действие на складывающиеся правоотношения. При этом, иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан)» [10].

Как можно заметить, устав имеет определенные признаки основного закона государства. Так, например, как и конституция, устав предполагает наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования); имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества). Кроме того, он обладает высшей юридической силой среди всех прочих муниципальных правовых актов и является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов). Как было указано ранее, устав отличается особым порядком принятия и выступает в качестве основного средства, обеспечивающего реализацию самостоятельности местного самоуправления.

Иными словами, устав – это малая конституция на территории муниципального образования, которая регламентирует жизнь населения и составляет правовую основу местного самоуправления, в соответствии с которым осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления.

Говоря об особом порядке принятия данного документа, следует указать, что в соответствии с частью 3 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может быть принят двумя способами. В первом случае данное правомочие относят к компетенции представительным органом муниципального образования; во втором же вопрос учреждения документа решается на сходе граждан в поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом [2].

При этом, при принятии устава представительным органом учитывается большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, а непосредственно на сходе граждан необходимо более половины голосов от числа участников схода.

Важным этапом принятия устава является его государственная регистрация в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Необходимые документы предоставляются в течение 30 дней регистрирующий орган, который, в свою очередь, принимает решение о государственной регистрации устава муниципального образования, либо об отказе в такой регистрации. Кроме того, отказ граждане могут обжаловать в судебном порядке. Здесь же производится формально-юридическая, правовая, лингвистическая, антикоррупционная экспертиз, по результатам которых решается вопрос о регистрации или об отказе в регистрации проекта документа. В самом же федеральном законе «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» изложен исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, в частности, это:

• -    противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциями (уставам) и законам субъектов РФ;

• -    нарушение установленного ранее Закона порядка принятия устава о внесении изменений и дополнений в устав;

• -    наличие коррупциогенных факторов в уставе о внесении изменений и дополнений в устав.

Важность устава муниципального образования состоит в том, что его положения определяют организацию и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальные, финансовоэкономические основы и другие положения об организации МСУ на данных территориях.

Статья 44 ФЗ-131 устанавливает основные положения, которые необходимо отразить в уставе. Согласно положением статьи в документе требуется отразить правовые характеристики муниципального образования, структуру и порядок организации органов местной власти, их правомочия, порядок участия населения в решении вопросов местного значения, особенности принятия бюджета территориального образования, процедуру принятия устава.

В соответствии с частью 2 указанной нормы перечень не является закрытым. Именно на основании этого положения на практике зачастую возникают ситуации несоответствия иных норм, включенных в устав, законодательству РФ и её субъектов, что является основанием для отказа в государственной регистрации. Следует отметить, что возможность расширения содержания устава самими органами местной власти является обоснованной. Действительно, законодательное определение и последующее закрепление исчерпывающего перечня структурных элементов, составляющих содержание устава муниципального образования невозможно. Это связано, в первую очередь, с самобытностью каждого конкретного муниципального образования. Например, в перечне отсутствует обязательное установление режима проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Это вполне обоснованно, поскольку указанные субъекты размещены на территории лишь отдельных публичных образований, что не требует соответствующего закрепления в нормативных правовых актах.

Кроме того, в указанном Федеральном на территории муниципального образова- законе установлены достаточно жесткие требования к содержанию документа, которые изложены более чем в 30 статьях. При разработке проекта устава зачастую принимаются во внимание лишь положения статьи 44, а иные игнорируются, что приводит к несоответствию акта законодательным нормам большей юридической силы [7].

Следует отметить, что содержание устава, несомненно, зависит и от нахождения муниципального образования в пределах определенного субъекта. Так, проанализировав уставы Альшеевского, Белебе-евского, Абзелиловского, Аскинского, Уфимского районов можно заметить, что они имеют практически идентичную структуру документа [3]. А, к примеру, уставы городов Курск, Волжский отличаются от ранее перечисленных [4]. Это, в частности, выражается в том, что в уставах данных городов приводится положения относительного самого понятия «устав». Наличие легального понятия конкретизирует положения самого документа, указывая, что «устав – это нормативный правовой акт, регулирующий организацию и ния в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций» [6].

Завершающим этапом принятия устава является его опубликование (обнародование) после государственной регистрации. Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированный устав в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, вследствие чего устав вступает в силу.

В заключение отметим, что устав муниципального образования по сути является

«местным законом», устанавливающим правовые основы реализации местного самоуправления на конкретной территории. В частности, в нем раскрываются: формы и порядок непосредственного осуществления населением местного самоуправления, экономические основы, комплекс прав, обязанностей органов муниципальной власти, формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения и другие вопросы.

осуществление местного самоуправления