Устав железных дорог РСФСР 1922 года: содержание и сравнение с российским законом 100 лет спустя

В любом государстве, а в России с ее огромными территориальными пространствами в особенности, железные дороги (железнодорожный транспорт) имеют огромное значение для социального и экономического развития страны. После появления этого вида транспорта в России (первая половина XIX в., в 1837 г. была был пущена в эксплуатацию первая железная дорога общего пользования – «Царскосельская» протяженностью 27 км), он стал предметом экономического права, и в 1885 г. был принят первый Общий устав российских железных дорог, обобщивший ранее приняты акты в данной сфере общественных отношений. Затем, уже после установления советской власти, в 1920 г. СНК утвердил Общий устав железных дорог РСФСР, рассчитанный на переходный период, в частности, в нем регулировались денежные расчеты с грузовладельцами. И вот 12 июня 1922 г., практически сразу после окончания Гражданской войны, также СНК был утвержден Устав железных дорог РСФСР , изданный 12 июня 1922 г. и введенный в действие с 1 августа 1922 г. [1]. В разработке этого Устава принимал участие Ф.Э. Дзержинский, который, помимо, ВЧК, возглавлял также Народный комиссариат путей сообщения (далее – НКПС).

Устав железных дорог РСФСР представлял собой масштабный систематизированный закон, комплексно регулиро- вавший транспортно-правовые отношения, связанные и использованием железных дорог для перевозки людей и разного рода грузов, в нем были устранены имевшиеся ранее недочеты [2, с. 19]. При этом одно из важнейших отличий Устава 1922 г. по сравнению в Уставом 1920 г. заключалось в том, что была восстановлена плата за провоз грузов и пассажиров – в Уставе 1920 г. провоз пассажиров и грузов объявлялся бесплатным, за исключением перевозки частных грузов и ряда категорий лиц, что обуславливалось мотивами строительства будущего коммунистического общества, но, конечно, такое решение было явно поспешным, и введение НЭП потребовало немедленной его отмены [3, с. 35].

Устав 1922 г. имел следующую сравнительно несложную структуру, состоящую всего из одного раздела и следующих глав:

Глава 1-я. Общие положения (ст. 1-15).

Глава 2-я. О перевозке пассажиров и их багажа (ст. 16-33).

Глава 3-я. О перевозке грузов (ст. 3476).

Глава 4-я. Ответственность железных дорог за перевозки. Претензии, иски, давность, подсудность (ст. 77-107).

Принципиальные положения Устава железных дорог РСФСР 1922 г. (далее также – Устав 1922 г.), отражавшие политику государства в данной экономической отрасли, содержались в ст. 1 и 2 Устава

1922 г. Так, согласно ст. 1 указывалось, что «действию настоящего Устава подчиняются все открытые для общего пользования железные дороги». В продолжение этой нормы и согласно ст. 2 «перевозка пассажиров, багажа и грузов составляет обязанность каждой открытой для общего пользования железной дороги и производится между всеми станциями пассажирскими или товарными, смотря по роду перевозки. Станции эти должны быть указываемы в таблицах постанционных расстояний» [1].

Устав 1922 г. обязывал «принимать к перевозке такое количество грузов, какое она может отправить в 48-часовой срок, принимать на хранение в своих складах, в пределах норм, устанавливаемых Высшим Советом по Перевозкам» [1]. Провозная плата в соответствии со ст. 7 Устава закрепляется в тарифах, порядок установления и публикации которых определяется НКПС, причем это касается как перевозки пассажиров, так и перевозки грузов, и в обоих случаях законодатель подробно регулирует порядок железнодорожных перевозок.

Следует отметить также высокий уровень хозяйственной самостоятельности железных дорог. В частности, согласно ст. 41 железные дороги имели права: «1) принимать грузы, подлежащие перевозке или прибывшие по железным дорогам на станцию назначения, в долгосрочное (свыше двух месяцев) хранение в особо отводимых или нанимаемых ими помещениях, а также в складах, переданных в ведение железных дорог; 2) выдавать ссуды под сдаваемые к перевозке или на хранение грузы; 3) исполнять поручения грузохозяев по продаже грузов; для выполнения указанных в предшествующих пунктах операций содержать коммерческие комиссионные агентства» [1].

Довольно подробно в Уставе 1922 г. регулируется также содержание некоторых документов, и прежде всего это касается накладных, где должно было быть не менее 16 пунктов, которые перечисляются в Уставе, а дополнительные пункты следовало согласовывать с НКПС. В Уставе 1922 г. регулируются также вопросы заключения договоров перевозки, упаковки грузов, ответственности за нарушение условий договоров железнодорожных перевозок, включая процессуальные аспекты рассмотрения претензий. Применительно к пассажирским перевозкам в ст. 17-21 указывается, в частности, что каждый пассажир обязан иметь на проезд билет; пассажир имел право на провоз бесплатно одного ребенка не свыше пятилетнего возраста, если ребенок этот не занимает особого места. С лиц, обнаруженных без билетов на право входа на пассажирскую платформу и не имеющих пассажирского билета, взималась 10-кратная стоимость входного на платформу билета. За безбилетный проезд в поезде, предназначенном для провоза пассажиров, пассажир обязан был уплатить двойную стоимость проезда за 100 верст и на дальнейший проезд приобрести билет. Если безбилетный пассажир не уплачивал платы, то он удалялся из поезда на ближайшем остановочном пункте распоряжением начальника станции, на что составлялся соответствующий акт, взимание средств которому должно было производиться производится в административном порядке.

Как видно, железная дорога являлась, по сути, государственным предприятием по типу общества с ограниченною ответственностью, для которого выполнение перевозок железнодорожным транспортом было не правом, а обязанностью, соответственно для выполнения перевозок владелец груза, пассажиры и железная дорога заключали соответствующий договор на основе действовавшего тогда норм гражданского законодательства. При этом, однако, Устав 1922 г. применялся только для железных дорог, открытых для общего пользования - по линии некоторых ведомств, прежде всего военного, существовали особые правила. Нужно также иметь в виду, что помимо Устава 1922 г., в данной области транспортных отношений действовало немало и иных актов (Правила технической эксплуатации и др.).

В дальнейшем, после образования СССР, в 1927. СМ СССР утвердил Устав железных дорог СССР, в который вошли в своем большинстве нормы Устав 1922 г. После окончания НЭП и закрепления социалистической системы хозяйствования были приняты Устав железных дорог 1935, 1954 и 1964 гг., где последовательно совершенствовалось правовое регулирование перевозок железнодорожным транспортом, где более четко, с учетом планового характера советской экономики, определялись обязанности, права, ответственность железных дорог с одной стороны, и с другой стороны предприятий, организаций, учреждений и населения – пользователей услугами железнодорожного транспорта.

В постсоветской России, после распада СССР в 1991 г. и перехода экономики России на рыночные рельсы, потребовалось новое изменение правил железнодорожных перевозок. Сначала в 1997 г. был принят Транспортный устав железных дорог Российской Федерации – уже в форме федерального закона, в 2003 г. был принят действующий до сих пор ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» [4] (далее – Устав ЖТ РФ). Одновременно был принят ФЗ «О железнодорожном транспорте» [5]. Этот закон «устанавливает правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования» [5]. На наш взгляд, целесообразнее было издать единый законодательный акт.

Свое внимание мы сосредоточим на Уставе ЖТ РФ, учитывая, что этот закон более конкретен и сопоставим с Уставом 1922 г. В Устав ЖТ РФ внесено немало изменений, последнее – 11 июня 2022 г., то есть, практически день в день 100 лет спустя после принятия Устава 1922 г. В этой связи рассмотрим основные положения Устава ЖТ РФ. Структурно этот акт состоит из девяти глав, включающих 129 статей:

Глава I. Общие положения (ст. 1-8).

Глава II. Перевозки грузов, контейнеров и повагонными отправками грузобага- жа( ст. 9-49).

Глава III. Взаимодействие владельца инфраструктуры и перевозчиков при под готовке и осуществлении перевозок пас сажиров, грузов, багажа, грузобагажа (ст. 50-54).

Глава IV. Железнодорожные пути не общего пользования (ст. 55-64).

Глава V. Перевозки грузов в прямом смешанном сообщении (ст. 65-79).

Глава VI. Перевозки пассажиров, ба гажа, грузобагажа (ст. 80-93)

Глава VII. Ответственность перевоз чиков, владельцев инфраструктур, грузо отправителей (отправителей), грузополу чателей (получателей), пассажиров, опе раторов морских терминалов (ст. 94-118).

Глава VIII. Акты, претензии, иски( ст. 119-126).

Глава IX. Заключительные и переходные положения (ст. 127-129).

Несмотря на увеличенное количество глав и в целом увеличенный объем акта, данная структура, по сути, повторяет структуру Устава 1922 г. Содержание сравниваемых законов, конечно, различается – все же между ними вековое по времени расстояние, сеть железных дорог в России значительно расширилась, появился более совершенный подвижной состав и т.д., к тому же юридическая техника сделала заметный шаг вперед; вместе с тем ряд положений схожи, что неудивительно – ведь речь идет об одном и том же виде транспорта, да и социально-экономические условия не сильно различаются (в 1922 г., как мы отмечали, уже осуществлялась НЭП с определенной либерализацией экономики, а в России сейчас – капиталистическая экономика).

Если иметь ввиду упомянутую юридическую технику, то в Уставе ЖТ РФ в специальной и довольно объемной ст. 2 даются определения основных понятий, используется в данном законе, чего нет вообще в Уставе 1922 г. В частности, раскрываются такие понятия, как «перевозчик», «инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования», «владелец инфраструктуры», «грузоотправитель (отправитель)», «грузополучатель (полу- чатель)», «груз», «опасный груз», «багаж», грузобагаж», «перевозочный документ», «железнодорожные пути общего пользования», «железнодорожные пути необщего пользования», «владелец железнодорожного пути необщего пользования», «места общего пользования», «места необщего пользования», «перевозки в международном сообщении с участием железнодорожного транспорта», «перевозки в прямом международном сообщении», «перевозки в непрямом международном сообщении», «перевозки в прямом железнодорожном сообщении», «перевозки в прямом смешанном сообщении», «перевозки в непрямом смешанном сообщении», «специальные железнодорожные перевозки», «воинские железнодорожные перевозки», «сбор», «сборник правил перевозок железнодорожным транспортом», «тарифные руководства», «пассажир - физическое лицо, заключившее договор перевозки пассажира», «железнодорожная станция», «малоинтенсивные линии (участки)», «оператор железнодорожного подвижного состава, контейнеров», «текущий отцепоч-ный ремонт грузовых вагонов», «базовый размер исчисления сборов и штрафов» [4].

Соответственно закон подробно регулирует правила перевозок грузов, порожних грузовых вагонов; пассажиров, багажа, грузобагажа; почтовых отправлений и т.д. При этом согласно ст. 4 «перевозки пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа, порожних грузовых вагонов осуществляются по железнодорожным путям общего пользования и между железнодорожными станциями, открытыми для выполнения соответствующих операций. Перечень таких станций и выполняемых ими операций составляется на основании заявок владельцев инфраструктур, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта и публикуется в соответствующем тарифном руководстве» [4]. Законодатель указывает, что ряд вопросов, и называет их (например, Устав воинских железнодорожных перевозок, Правила оказания услуг по перевозкам пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности; Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта утверждаются и др.), регулируются Правительством РФ.

Как и ранее, в Уставе ЖТ РФ три основных субъекта правовых отношений в сфере использования железнодорожного транспорта: а) перевозчик (лицо, владеющее подвижным составом и контейнерами; б) владелец инфраструктуры железнодорожного транспорта (железнодорожные пути, здания и сооружения); пользователи услуг данным видом транспорта. При этом, в соответствии с рыночной экономикой, Уставом ЖТ РФ расширяет круг возможных перевозчиков и владельцев инфраструктуры - таковыми могут быть лица, имеющему соответствующую лицензию на перевозки. Однако в практике фактически имеется крупнейшая отраслевая вертикально интегрированная госкомпа-ния ОАО «Российские железные дороги», и по поводу целесообразности монополии этого холдинга ведутся дискуссии (работы таких авторов, как Н.И. Белоусова, С.А. Быкадоров, Е.М. Васильев, Е.В. Жуков, А.Ю. Замятина, А.Е. Красковский, Е.Б. Кибалов, В.К. Морозов, Ж.З. Носон-баева и др.).

Можно констатировать, что за пошедшие сто лет со дня принятия Устава железных дорог РСФСР 1922 г. правовое регулирование общественных отношений в сфере железнодорожного транспорта не претерпело кардинальных концептуальных изменений. Железнодорожный транспорт по-прежнему является важнейшей составляющей экономики России, и, с учетом ее огромных территориальных пространств, государство держит в своих руках не только законодательное регулирование в этой области, но и организацию перевозок как пассажиров, так и грузов. Вместе с тем современный законодатель допускает децентрализацию этой деятельности, однако, пока активности хозяйствующих субъектов, намеревающихся войти в эту сферу экономику, не наблюдается.