Влияние антикоррупционной экспертизы на качество нормативных правовых актов и их проектов

Развитие российского права, государства и общества требует от законодателя особого внимания к качеству принимаемых нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой. От соответствующего уровня качества законов напрямую зависит эффективность их реализации, стабильность правовой системы и в целом будущее законодательного государства. На качество законов могут отрицательно повлиять так называемые коррупциногенные факторы. Наличие либо отсутствие данных факторов в нормах правовых актов служит критерием для оценки качества закона, что позволяет выявлять недочеты и затем совершенствовать законодательство.

Под качеством закона следует понимать степень совершенства закона, уровень его соответствия определенным критериям и требованиям. По мнению Т. В. Худойкиной и А. А. Лукьянова, к критериям качества закона можно отнести следующие группы:

• -    технико-юридические критерии, в частности, соответствие нормам законодательной техники;

• -    политические критерии, соответствие интересам государства, государственному режиму и т. д.;

• -    экономические критерии, т.е. ресурсообеспеченность закона, приоритетность затрат на реализацию и т. д.;

• -    управленческие критерии, т.е. методы реализации закона, соблюдение правил

управления, коррупционность и т. д.;

• -    социальные критерии, это степень соответствия сложившихся общественных отношений и норм права, их регламентирующих, и т. д. [1, с. 195].

Современный этап борьбы с коррупцией обозначил Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2, ст. 6228]. В нем предусмотрены соответствующие меры по профилактике коррупции: обозначено 21 направление деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7 Закона). Проведение обязательной экспертизы законов и их проектов относится к мерам по предупреждению и профилактике коррупции. Следует отметить, что под предупреждением понимается комплекс мер, направленных на предотвращение совершения коррупционного правонарушения путем устранения самих возможностей возникновения таких ситуаций.

А. Е. Епифанов и А. Л. Симон в своем исследовании приходят к выводу, что антикоррупционная экспертиза является обязательной частью не только основного, но и дополнительного правотворчества в отношении действующих нормативных правовых актов, которая самым непосредственным образом влияет на качество правотворческого процесса и его результатов [3, с. 127].

Наличие или отсутствие коррупциногенных факторов исследователи обычно относят к управленческим и технико-юридическим критериям качества закона. Как правило, проявление коррупциногенных факторов в законе, происходит вследствие намеренного или случайного нарушения установленных требований юридической (законодательной) техники. Однако не всякие технико-юридические недочеты и ошибки влекут за собой создание условий для проявления коррупции. Соответственно, к коррупциногенным факторам можно относить такие технико-юридические ошибки и недочеты, которые позволяют правоприменителю в его деятельности совершать коррупционные действия, что в свою очередь можно отнести к управленческим критериям [4, с. 49].

По утверждению признанного специалиста в исследуемой области, Т. Я. Хабриевой, антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциногенных факторов, сопряженное, в том числе с технологией законодательного мониторинга, она выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте нормативных правовых актах положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении.

К таким требованиям, например, относятся: обеспечение свободного доступа заинтересованных лиц к информации о подготовке и принятии нормативных правовых актов; соблюдение иерархии нормативных правовых актов; отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав других лиц и групп; соблюдение установленного порядка подготовки и принятия нормативного правового акта; определенность оснований, условий и сроков принятия решений (совершения действий) органами власти и должностными лицами [5, с.13].

Представляется, что информация о коррупциногенности содержащихся в нормативных правовых актах норм может быть получена из материалов прокурорских проверок, средств массовой информации, интернет – источников, обращений граждан, должностных лиц, а также из других источников, в том числе в результате анализа индивидуальных правовых актов, принятых на основании соответствующего нормативного правового акта, и заключенных нормативных договоров. Необходимость проведения экспертизы законов может следовать из материалов дел, рассматриваемых в уголовном, гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве, результатов анализа статистики, правоприменительной практики, а также из других материалов, содержащих достаточные данные о наличии коррупциногенных факторов.

В Федеральном законе от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [6, ст. 3609] однозначно определяется, что коррупциногенными факторами являются положения нормативных правовых актов или их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Исходя из определения законодателя, можно выделить признаки коррупциногенных факторов: это могут быть только положения нормативных правовых актов; по содержанию могут подразделяться на такие виды, как: устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из правил, содержащие неопределенные (или трудновыполнимые, или обременительные) требования к гражданам и организациям; допустима возможность их сочетания.

Направленность экспертизы исключительно на нормативные правовые акты и их проекты порождает на практике проблему, заключающуюся в отсутствии четких критериев определения нормативности законов и других нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 9 Постановления от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативых правовых актов полностью или в части» [7] определил существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт. Такими признаками являются: 1) издание его в установленном порядке; 2) издание его управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; 3) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; 4) указанные правила поведения рассчитаны на неоднократное применение; 5) указанные правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Даже при таком, казалось бы, детальном анализе законодательного акта отнесение его к категории нормативности может быть совершенно неочевидным, в связи, с чем при определении нормативности законодательного акта на практике нередко возникают разногласия между правотворческими органами и органами прокуратуры (а также органами юстиции, ответственными за ведение регистра нормативных правовых актов) [8, ст. 54].

Это вынуждает правотворческие органы искать варианты введения более подробных характеристик для определения нормативных правовых актов в собственных экспертных целях. Так, в соответствии с Законом Республики Марий Эл от 06.03.2008 № 5-З «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл», нормативными правовыми актами Республики Марий Эл являются: Конституция Республики Марий Эл; законы Республики Марий Эл; указы Главы Республики Марий Эл; постановления Государственного Собрания Республики Марий Эл; постановления Правительства Республики Марий Эл; нормативные правовые акты органов исполнительной власти Республики Марий Эл; нормативные правовые акты других органов государственной власти Республики Марий Эл и государственных органов Республики Марий Эл. Конституция Республики Марий Эл и законы Республики Марий Эл образуют систему законодательных актов Республики Марий Эл [9].

В статьях 8-22.3 вышеуказанного закона детально регламентируются соотношение нормативных правовых актов между собой, порядок их подготовки, опубликования, официального толкования, а также проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Марий Эл. Анализ положений данного закона свидетельствует о его соответствии требованиям современного антикоррупционного законодательства. Однако обращает на себя внимание ст. 21 «Экспертиза проектов нормативных правовых актов Республики Марий Эл», в которой обозначено: «Для оценки качества проекта нормативного законодательного акта Республики Марий Эл, внесенного в правотворческий орган, может проводиться экспертиза (правовая, юридико-техническая, лингвистическая, финансовая, научно-техническая, экологическая и другая)». Таким образом, формулировка указанной статьи не предусматривает обязательной экспертизы качества проекта нормативного правового акта, о проведении экспертизы не упоминается вовсе. Очевидно, что данное положение требует законодательной корректировки.

Таким образом, действующие нормы права зачастую касаются не конкретных ситуаций, а общего порядка их рассмотрения, несмотря на это, не все действия органов власти регламентируются инструкциями и положениями. Законодатель идет по пути установления общих положений и исключений из них. Такие формулировки нормативного правового акта привели к неопределенности круга полномочий органов власти, лиц, занимающих определенные должности, что позволяет злоупотреблять полномочиями.

Как представляется, знания перечня коррупциногенных факторов недостаточно для предупреждения появления их в законах и других нормативных правовых актах и их проектах Российской Федерации. Для улучшения качества закона или законопроекта необходимо проведение экспертизы, результатом которой должно являться не только указание на недостатки, но и предложение рекомендаций по их устранению. По своей сути антикоррупционная экспертиза включает в себя правовую и лингвистическую экспертизы, выявляющие технико-юридические недочеты, наличие которых влечет создание условий для проявления коррупции. Именно наличие особого круга признаков коррупционного закона позволяет выделять самостоятельный вид экспертизы, позволяющий оценить качество закона – антикоррупционную экспертизу.

В заключение стоит отметить, что пока на федеральном уровне законодательное закрепление получили только такие критерии качества законов и других нормативных правовых актов и их проектов, которые связаны с коррупционностью, хотя потребность в закреплении других критериев (например, технико-юридических) всегда была остро необходимой, и правоведами неоднократно отмечалась важность принятия закона о нормативных правовых актах [10, с. 47]. Необходимо законодательное регулирование комплексной оценки качества законов, именно такой подход позволит повысить их качество.