Влияние конгресса на политику администрации Дж. Байдена в отношении Китая и России: курс на конфронтацию

Внешняя политика США представляет сложный процесс взаимодействия различных властных политических институтов, в котором конгресс играет важную роль. От внутриполитической обстановки, стиля руководства президента США, его умения находить взаимопонимание с конгрессом по сложным внешнеполитическим темам зависит разработка и реализация решений в отношении Китая и России.

Соотношение влиятельности законодательной и исполнительной власти США менялось в разные периоды истории, но, начиная с президентства Д. Трампа, влияние конгресса на разработку и принятие решений правительством США возрстает. Это происходит из-за того, что с 2016 г. в США наблюдается кризис исполнительной власти, и у конгресса появилось больше возможностей навязывать собственные оценки происходящего на китайском и российском направлениях политики Вашингтона.

Кризис исполнительной власти при Д. Трампе был вызван его радикальной внутренней и внешней политикой, частыми перестановками в администрации, резким неприятием личности президента демократами, слабой легитим- ностью в глазах рядовых американцев. Однако и при Дж. Байдене эта тенденция сохранилась из-за неподготовленности и растерянности его окружения, которое чрезмерно увлеклось борьбой с Д. Трампом.

В итоге после победы на выборах администрации Дж. Байдена пришлось действовать ситуативно, по принципу реагирования на наиболее важные вызовы. В этой связи дискуссии между исполнительной и законодательной ветвями власти по поводу политики США в отношении КНР и РФ продолжают обостряться.

При этом сам конгресс, глядя на слабость власти Дж. Байдена, старается перехватить инициативу у исполнительной власти в разработке антикитай-ских и антироссийских решений посредством законодательных инициатив по отдельным проблемным вопросам двустороннего взаимодействия. Именно из-за такой активности конгресса администрация Дж. Байдена начинает корректировать внешнеполитический курс государства в отношении КНР и России, определяя их в качестве своих главных противников.

Работ по анализу влияния конгресса на разработку внешнеполитических решений США в отношении КНР и РФ опубликовано немного. Труды А.Н. Вараксы М.А. Троицкого посвящены анализу общей роли конгресса США в формировании внешней политики на различных направлениях [Варакса 2017; Троицкий 2013]. Российские эксперты О.В. Приходько и П.Е. Смирнов, американский политолог Д. Клайман и китайский исследователь Б. Го рассматривают конгресс США в качестве участника процесса ухудшения американо-китайских и американо-российских отношений при Д. Трампе [Приходько, Смирнов 2018; Kliman 2019; Guo 2021]. Участие конгресса в процессе выработки внешней политики США в отношении КНР и России в период администрации Дж. Байдена лишь частично исследовано в работах О.А. Хлопова, Н.В. Роговой и аналитическом докладе ИМИ МГИМО МИД России о промежуточных выборах в США [Хлопов 2022; Рогова 2022; Сучков и др. 2022].

В данной статье исследуются следующие вопросы: как конгресс влиял на политику администрации Дж. Байдена в отношении Китая и России в 2021– 2023 гг.? В чем специфика аргументации республиканцев и демократов? Какие варианты этой политики предлагаются на перспективу? Сохраняются ли точки международного сотрудничества, или впереди только силовой сценарий? Каковы в этой связи перспективы политики США на российском и китайском направлениях?

Обсуждение политики Дж. Байдена в отношении Китая и Россиив 117-м конгрессе США

В обеих палатах 117-го конгресса США большинство мест заняли члены Демократической партии. В палате представителей 117-го конгресса демократы получили 220 мест, республиканцы – 211, а в сенате сложилась следующая партийная конфигурация: 50 республиканцев и 48 демократов. Однако во фракцию Демократической партии вошли 2 независимых сенатора, а вицепрезидент США К. Харрис, заседающая в сенате, обладает правом решающего голоса при разделении голосов поровну.

В 117-м конгрессе США в ходе дискуссий по поводу разработки и введения новых санкций в отношении России между демократами и республиканцами сложился консенсус. В данном случае стоит отметить три важных закона, которые были подписаны Дж. Байденом в 2022 г. При голосовании по данным законопроектам демократы и республиканцы проявляли единодушие.

Во-первых, это закон о запрете импорта российских энергоносителей в США1. Данный закон предложила инициативная группа конгрессменов-демократов Бюджетного комитета палаты представителей. Лидером группы был конгрессмен-демократ от штата Техас Л. Доджет. Голоса по данному закону распределись следующим образом: «за» – 414 и «против» – 17 в палате представителей; в сенате – единогласно «за».

Во-вторых, это закон о предоставлении ленд-лиза Украине2. Закон разработан инициативной группой сенаторов от Демократической и Республиканской партий из комитета по международным отношениям под лидерством республиканца от штата Техас Д. Корнина. Закон о ленд-лизе Украине позволяет правительству США беспрепятственно предоставлять вооружение киевскому режиму, а также другим странам Восточной Европы, которые пострадали от России. Акт был одобрен сенатом единогласно. Палата представителей высказалась следующим образом: «за» – 417 и «против» – 10.

В-третьих, это закон о лишении России и Белоруссии статуса наиболее благоприятствуемой нации3. Законопроект разработан коалицией республиканцев и демократов из Бюджетного комитета палаты представителей, которую возглавил конгрессмен-демократ от штата Массачусетс Р.И. Нил. Закон позволяет администрации США вводить более высокие пошлины в отношении России и Белоруссии, нежели для других стран – членов ВТО. Распределение голосов было таковым: «за» – 424 и «против» – 8 в палате представителей; в сенате – единогласно «за».

Китайский вектор политики конгресса проявил себя менее выразительно, однако стоит отметить несколько наиболее заметных решений.

Во-первых, в декабре 2021 г. в США был принят закон «О недопущении ввоза в США товаров, изготовленных с использованием принудительного труда в Синьцзян-Уйгурском автономном районе Китая»4. Закон был разработан группой конгрессменов из 41 чел. (27 демократов и 14 республиканцев) под лидерством антироссийски и антикитайски ориентированного демократа от штата Массачусетс Дж. Макговерна в рамках Комитета по иностранным делам палаты представителей США. Распределение голосов было следующим: «за» – 418 и «против» – 1 в палате представителей; в сенате – единогласно «за».

Во-вторых, особый скандал в американо-китайских отношениях вызвал визит Н. Пелоси на Тайвань. В данном случае конгресс хотел реализовать несколько целей. Прежде всего, продемонстрировать всем остальным странам, что США являются системообразующей державой, которая будет всегда отстаивать принципы и идеалы демократии против авторитаризма везде, где только можно, что напрямую увязывается с положениями Стратегии наци- ональной безопасности 20221 и Стратегии национальной обороны 20222 о защите демократии во всем мире и делении государств на авторитарные и демократические. Кроме того, визит помогал заручиться поддержкой американских избирателей перед выборами в конгресс.

Таким образом, в 117-м созыве конгресса США господствовали антикитай-ские и антироссийские настроения. В связи с проведением РФ специальной военной операции на Украине конгресс сделал большую ставку на разработку санкций в отношении России, что привело к беспрецедентному и молниеносному обострению соперничества США и РФ. Обе партии по подавляющему большинству выдвигаемых инициатив были полностью солидарны. Наибольшую активность в конгрессе 117-го созыва проявила палата представителей. Учитывая широкие полномочия палаты представителей по определению объема финансирования органов государственной власти США, а также желание не только задавать тренды в американской политике на китайском и российском направлениях, но и постараться перехватить инициативу у слабой президентской администрации в разработке антикитайских и антироссийских решений, конгрессмены выпускали законопроекты, которые обязывают исполнительную власть США усиливать давление на Китай и особенно на Россию. Сенат полностью поддерживал курс на увеличение давления на РФ и КНР.

Дискуссии по формированию внешней политики в отношении Китая и России в 118-м конгрессе США

8 ноября 2022 г. состоялись промежуточные выборы в обе палаты конгресса США. По итогам выборов 222 места заняли республиканцы, а оставшиеся 213 отошли демократам. В сенате ситуация почти не изменилась – члены демократической партии получили 48 мандатов, а сенаторы от республиканской партии заняли 49 мест. В состав фракции демократов вошли 3 независимых сенатора, что обеспечило членам Демократической партии 51 кресло.

Важным решением конгресса США 118-го созыва является создание специального комитета по Китаю. Инициативу о формировании органа выдвинули республиканцы под лидерством бывшего спикера палаты представителей К. Маккарти. Палата представителей конгресса США 10 января 2023 г. утвердила резолюцию (365 голосов – «за» и 65 – «против»), которая предусматривает создание спецкомитета по стратегической конкуренции между США и Коммунистической партией Китая3. Резолюцию поддержали 146 демократов, что в очередной раз указывает на устойчивый антикитайский межпартийный консенсус. Председателем нового комитета стал известный антикитайский «ястреб» М. Галлахер (конгрессмен-республиканец от штата Висконсин). В состав комитета вошли 7 республиканцев и 5 демократов. По замыслу К. Маккарти, специальный комитет должен объединить партии, чтобы дать жесткий отпор не только Китаю, но и российско-китайскому партнерству в сфере экономики и безопасности1.

28 февраля 2023 г. давление на Китай со стороны конгресса продолжилось с принятием законопроекта о мерах по лишению КНР статуса развивающейся страны2. Согласно документу, который был принят единогласно (415 голосов – «за»), исполнительная власть США должна добиваться лишения Китая статуса развивающейся страны в международных организациях и соглаше-ниях3. Авторами законопроекта являются конгрессвумен-республиканка от штата Калифорния Я. Ким и конгрессмен-демократ от штата Вирджиния Дж. Коннолли, которые аргументировали разработку и необходимость принятия данного законопроекта мощью китайской экономики.

3 марта 2023 г. группа из 22 конгрессменов-демократов под руководством известного антикитайского «ястреба» А. Шиффа в комитете палаты представителей США по иностранным делам представила законопроект, который предполагает введение санкций против официальных и гражданских лиц Китая и китайских организаций, которые будут заподозрены в материальной, финансовой, технологической и военной поддержке России, которая содействовала бы проведению СВО4.

Конгресс США 118-го созыва стал повышать ставки в своей антироссий-ской политике. Конгрессмен-демократ от штата Нью-Йорк Дж.Д. Морелл в Комитете по иностранным делам представил законопроект, обязывающий президента США заключить соглашение между США и другими странами, заморозившие активы ЦБ РФ, согласно которому российские финансовые ресурсы будут использованы для восстановления Украины после прекращения боевых действий5.

Таким образом, несмотря на множественные предвыборные скандалы, связанные с провалами во внутренней и внешней политике администрации Дж. Байдена, личностью самого 46-го президента США и его сына Х. Байдена, агрессивной критикой Д. Трампа в отношении демократов, позиции конгресса нового созыва в отношении Китая и России не изменились. Если конгресс США 117-го созыва был полностью сфокусирован на разработке анти-российских решений, то 118-й усилил давление не только на Россию, но и на Китай.

Заключение

Работа конгресса 117-го и 118-го созывов показала прочное и продуктивное сотрудничество партий в обеих палатах. Этот факт отражает крепнущие среди законодателей опасения по поводу быстрого роста мощи и влияния Китая, а также восстановления военного потенциала России. Основная мотивация законодательного процесса сводится к тому, что конгрессмены рассматривают тандем «Россия–Китай» как наиболее значимую угрозу национальным интересам США в долгосрочной перспективе.

Следует ожидать, что давление США сразу на оба государства продолжится. По всей видимости, на это не повлияет исход политической борьбы между «партией Дж. Байдена» и «партией Д. Трампа» в ходе предвыборной гонки, поскольку предпосылок для выхода исполнительной власти из глубокого кризиса пока не наблюдается.

Решения конгресса 118-го созыва о создании специального комитета по борьбе с Китаем, о лишении КНР статуса развивающейся страны, а также призывы объявить Россию государством – спонсором терроризма и ввести тотальные санкции против Китайской Народной Республики за возможную поддержку СВО демонстрируют, что двухпартийный консенсус не только не ослабевает, но и продолжает усиливаться. Политика конгресса будет иметь длительное воздействие на американо-китайские и американо-российские отношения с трендом на конфронтацию.