Влияние смены власти на Украине на возможность ее европейской интеграции

Вступление в Европейский союз и НАТО в течение долгого времени декларировалось в качестве одной из главных внешнеполитических целей украинского государства. Сотрудничество между страной и Западом формально началось с подписания в 1994 г. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, предполагавшего установление постоянного политического диалога, введение режима наибольшего благоприятствования в торговле и возможность перехода к режиму свободной торговли в случае «дальнейшего продвижения Украины по пути экономических реформ» [1]. Однако углубления этого сотрудничества, несмотря на подписание целого ряда документов, преимущественно декларативных, не происходило.

В 2013 г. была достигнута договоренность о принятии Соглашения об ассоциации Украины и ЕС, но украинская политическая элита, оказавшаяся перед сложным выбором между ЕС и Таможенным союзом, была в значительной степени расколота позицией по данному вопросу. В последний момент президент В. Янукович отказался от подписания данного соглашения, после чего в стране начался серьезный политический конфликт. В феврале 2014 г. Янукович бежал из Украины, а уже в марте новый глава правительства А. Яценюк подписал политическую часть документа. Экономическая его часть была согласована в июне, после избрания новым президентом П. Порошенко [2]. В мае 2017 г. было принято Соглашение о предоставлении Украине безвизового режима [3], что на данный момент является последним успехом страны в указанном направлении.

В 2019 г. на Украине произошла очередная смена власти, которая имеет ряд принципиальных отличий от предыдущих.

Во-первых, президентом страны был избран популярный актер-комик В. Зеленский, не имевший до этого политического опыта. Данное обстоятельство, в других условиях способное стать препятствием для избрания, при накопившемся недоверии населения к коррумпированной политической элите явилось главной причиной его победы на выборах. Несмотря на явную поддержку со стороны крупного украинского предпринимателя И. Коломойского, давшую противникам Зеленского повод обвинить его в коррупции, независимость нового президента от основных политических сил страны и Европейского союза была воспринята электоратом положительно.

Во-вторых, та поддержка, которую получил В. Зеленский (около 73 % голосов во втором туре), выгодно отличает его от предыдущих глав государства, демонстрировавших более скромные результаты и, как правило, избиравшихся за счет преимущества голосов западной или восточной части страны (Зеленский выиграл во втором туре во всех областях, кроме Львовской). Серьезно укрепили позиции президента и результаты парламентских выборов, на которых партия В. Зеленского «Слуга народа» впервые в истории страны получила абсолютное большинство мест в Верховной раде. Можно говорить о том, что в итоге успешной избирательной кампании Зеленский приобрел такие политические возможности, которых до него не было ни у одного украинского лидера.

Чтобы понять, насколько произошедшие события могут повлиять на шансы Украины вступить в ЕС в обозримом будущем, необходимо определить, какие препятствия для этого существуют в настоящее время. В 1993 г. в Копенгагене состоялось заседание Европейского совета, на котором были обозначены основные требования к странам-кандидатам, чтобы их вступление в ЕС стало возможным. Эти требования, известные как Копенгагенские критерии, предполагают: наличие в государстве стабильных политических институтов, способных гарантировать демократию, верховенство закона, соблюдение прав человека и защиту меньшинств; функционирующую рыночную экономику, которая может выдержать конкуренцию со стороны других членов ЕС; способность принять на себя возникающие в связи с присоединением к западному сообществу обязательства, включая приверженность целям создания политического, экономического и валютного союза. Кроме того, сам ЕС должен быть способен интегрировать в себя нового члена [4]. И если третий критерий (способность принять возникающие в связи с членством обязательства) сформулирован нечетко, а исполнение этого требования даже нынешними членами ЕС вызывает вопросы (например, целый ряд участников объединения явно не демонстрирует стремления к введению евро в качестве единственной денежной единицы на своей территории), то соответствие остальным критериям является для Украины обязательным. Именно с помощью анализа деятельности нового руководства страны в указанных сферах можно определить, насколько она приблизилась к членству в ЕС.

Первым критерием является стабильность политических институтов и соблюдение верховенства закона. В этой сфере большим шагом вперед стали результаты украинских президентских и парламентских выборов, позволившие действующей власти получить контроль над парламентом и свести к минимуму риски возникновения политических кризисов, затруднявших деятельность государственных институтов в предшествовавшие десятилетия. Однако большой проблемой в данной сфере остается уровень коррупции.

Особенности исторического развития страны, в частности, трансформация советской партийной номенклатуры в связанный с политическим руководством класс крупных предпринимателей [5, с. 10], обусловили влияние коррупции практически на все сферы деятельности украинского государства. В 2018 г. организация Transparency International в своем рейтинге стран по индексу коррумпированности поместила Украину на 120-е место, которое она поделила с Либерией, Малави и Мали [6].

В борьбе с коррупцией новое правительство в первую очередь по-прежнему опирается на органы, существовавшие в стране с момента ее основания (Генеральную прокуратуру и органы внутренних дел в целом) или созданные в период президентства П. Порошенко (Специальную антикоррупционную прокуратуру (САП), сформированную в 2015 г. в структуре Генеральной прокуратуры [7]; Национальное антикоррупционное бюро Украины (НАБУ), которое является самостоятельным органом, также созданным в 2015 г. [8]; а также Национальное агентство по предупреждению коррупции (НАПК), образованное правительством в 2015 г. для общей координации антикоррупционной деятельности [9]). Создание целого ряда специализированных организаций для борьбы с коррупцией после предыдущей смены власти было обусловлено требованиями Международного валютного фонда (МВФ) и особенно ЕС, назвавшего такие действия одним из условий для подписания Соглашения о безвизовом режиме. Однако на практике деятельность данных органов не принесла ощутимых результатов (кроме подписания в 2017 г. упомянутого соглашения) по снижению уровня коррупции в стране. Последующие несколько лет были отмечены соперничеством созданных организаций друг с другом, сопровождавшимся взаимными обвинениями в коррупционных преступлениях.

Реформирование антикоррупционной структуры государства было одним из лозунгов В. Зеленского, с которыми он пришел к власти. Его первыми шагами в должности первого лица страны стали кадровые изменения в противоборствующих ведомствах. В августе 2019 г. с поста Генерального прокурора был уволен Ю. Луценко – один из ключевых политических союзников П. Порошенко. Эту должность занял Р. Рябошапка, ранее являвшийся заместителем главы Офиса президента Украины (в который В. Зеленский преобразовал Администрацию президента). По аналогии с ним Р. Рябошапка переименовал Генеральную прокуратуру в Офис генерального прокурора. В ведомстве начался процесс переаттестации прокуроров, который предполагается завершить в 2021 г. По итогам его первого этапа своих должностей лишились 55 % сотрудников прокуратуры; их общее число в итоге планируется сократить на треть. Кроме того, была ликвидирована военная прокуратура и расширены полномочия генерального прокурора [10]. Однако затруднения в расследовании ряда резонансных дел привели к тому, что в марте 2020 г. Верховная рада проголосовала за отставку Р. Рябошапки [11]. Почти сразу же Специальная антикоррупционная прокуратура, которую продолжает возглавлять назначенный еще в 2015 г. Н. Холодниц-кий, возбудила в отношении Р. Рябошапки уголовное дело по статье о коррупции [12].

В 2019 г. было реформировано и НАПК. Из коллегиального органа, состоящего из пяти членов, оно было преобразовано в более вертикальную структуру, имеющую руководителя. При этом в избрании главы НАПК, как и в регулярном аудите его деятельности, теперь могут принимать участие представители международных организаций-доноров, оказывающих Украине «техническую помощь в сфере предотвращения и противодействия коррупции» [13]. Также ведомство получило доступ к базам данных, необходимых для проверки электронных деклараций о доходах. При этом руководство и структура других антикоррупционных органов (НАБУ и САП) после президентских и парламентских выборов не были изменены, свою должность сохранил и министр внутренних дел с 2014 г. А. Аваков.

Таким образом, можно говорить о том, что определенный прогресс в процессе реформирования антикоррупционных органов был достигнут, однако скандальное увольнение генерального прокурора и сохранение ключевых проблем соответствующих ведомств (фактический отказ от расследования целого ряда дел) свидетельствуют об отсутствии ощутимых результатов работы правительства в сфере борьбы с коррупцией.

Еще одним существенным требованием ЕС является большая прозрачность государственной деятельности в данной сфере (причем как для общественного контроля, так и для контроля со стороны ЕС) [14]. Как мы видим по изменению порядка формирования антикоррупционных органов, в данном случае новому руководству страны удалось достичь определенных успехов.

Отдельно следует рассмотреть вопрос о защите прав меньшинств, предусмотренный первым критерием определения соответствия страны требованиям ЕС к своим возможным членам. В 2017 г. Украина приняла новый закон об образовании, существенно ограничивающий возможность представителей национальных меньшинств обучаться на родном языке [15]. Документ вызвал негативную реакцию со стороны целого ряда стран ЕС, большинство граждан которых этнически связаны с украинскими меньшинствами: Румынии, Болгарии, Словакии, Греции, Польши и особенно Венгрии. Озабоченность некоторыми статьями закона выразила и Парламентская ассамблея Совета Европы [16]. Тем не менее новое руководство Украины продолжает заявлять об отказе от изменений данного закона, несмотря на требования европейских партнеров [17].

Другим важным условием принятия в ЕС (обозначенным Копенгагенскими критериями) является функционирующая и конкурентоспособная рыночная экономика страны. И здесь мы можем наблюдать явное отставание Украины от западных стран. Так, ее население имеет крайне низкий уровень жизни. В частности, средняя заработная плата украинца в феврале 2020 г. составила 369 евро [18], что существенно ниже, чем даже в соседних государствах ЕС, не являющихся лидерами союза по этому показателю, – Польше (1 216 евро), Румынии (816 евро) и Словакии (1 296 евро) [19].

В августе 2019 г. было сформировано новое правительство Украины, которое возглавил беспартийный юрист, бывший заместитель главы Офиса президента А. Гончарук. Большинство министерских портфелей также получили беспартийные технократы. Практически сразу после своего утверждения правительство осуществило административную реформу, изменив структуру ряда министерств и ведомств. Наиболее заметным элементом реформы стало создание министерства цифровой трансформации [20], целью которого является практическое осуществление лозунгов В. Зеленского о «цифровизации» и обеспечении большей прозрачности украинской экономической и политической жизни. А. Гончарук заявлял о планах провести в 2020 г. «цифровую перепись» населения (предыдущая перепись проводилась в 2001 г.) [21].

Другим важным направлением деятельности нового правительства стала приватизация, также являвшаяся одним из пунктов избирательной программы В. Зеленского и его партии «Слуга народа». В сентябре 2019 г. президент и правительство объявили о планах приватизировать 15 предприятий из числа крупнейших в стране, первый конкурс планировалось провести в 2020 г. [22].

Серьезным шагом стало также внесение в Верховную раду законопроекта об отмене моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения, под который попадала значительная часть украинской территории. Законопроект, являвшийся одним из требований МВФ, был принят во втором чтении в конце марта 2020 г., однако в него были внесены поправки, ограничивающие количество покупаемой одним лицом земли и делающие неясными перспективы покупки земли иностранцами [23], что может вызвать негативную реакцию европейских партнеров Украины в будущем.

Также в конце марта 2020 г. был подписан новый закон о банках, упорядочивший процедуру регулирования банковской деятельности, принятие которого также являлось условием со стороны МВФ для предоставления финансовых траншей Украине [24].

Первоначально правительству удалось достичь некоторых значимых экономических результатов, в числе которых снижение курса доллара к гривне – с более чем 27 гривен за доллар в июне 2019 г. до менее чем 24,5 – в декабре [25], а также уменьшение темпов инфляции в годовом выражении с более чем 8 % во втором квартале 2019 г. до 4,1 % – в четвертом [26]. Однако в начале 2020 г. курс гривны снова начал снижаться, а цены – расти. В январе в Интернете появилась запись, на которой группа лиц, в числе которых предположительно был А. Гончарук, обсуждала последние экономические события в стране. При этом политик заявил, что и он сам, и В. Зеленский некомпетентны в экономике. После этого глава правительства подал президенту прошение об отставке, которое не было принято [27]. Однако в начале марта А. Гончарук, доверие к которому у президента и его партии все-таки было подорвано, был отправлен в отставку Верховной радой [28]. Его преемником стал вице-премьер Д. Шмыгарь, подводить первые итоги работы которого представляется преждевременным.

Как мы видим, в экономической сфере в течение первого года нахождения В. Зеленского на посту президента также были достигнуты определенные успехи. Однако они носили эпизодический характер и были частично обусловлены самим фактом получения правящей партией большинства в парламенте, что позволило, например, принять ряд важных законов. Отсутствие достаточного количества квалифицированных кадров для полноценной смены элит во многом тормозит процесс проведения реформ, свидетельством чему можно считать ситуацию с отставкой А. Гончарука.

Здесь следует также отметить такое форс-мажорное обстоятельство, как пандемия коронавируса, нанесшая значительный ущерб экономике как Украины, так и стран ЕС. В новых условиях Украине, безусловно, будет значительно сложнее приблизиться по своим экономическим показателям к нынешним членам объединения, а последние будут крайне ограничены даже в своих традиционных экономических связях с Украиной, не говоря уже об оказании ей финансовой помощи. Затраты на интеграцию, неизбежные при вступлении Украины в ЕС, также представляются крайне нежелательными для пострадавших от пандемии европейских государств.

Данное обстоятельство существенно уменьшает шансы Украины на интеграцию в свете еще одного критерия готовности к членству в ЕС: способности европейского объединения интегрировать в себя нового участника. Кроме того, выход из союза Великобритании и фактический отказ США от части своих обязательств по военной защите Европы могут привести к превращению ЕС в альтернативный НАТО военный союз, несущий ответственность за безопасность своих членов. В этом случае европейским государствам придется принимать активное участие в урегулировании конфликта на Донбассе и разрешении ситуации с Крымом, что вряд ли входит в планы их лидеров в обозримом будущем.

Таким образом, можно прийти к следующим выводам. После прихода к власти В. Зеленский, полностью поддерживающий лозунг европейской интеграции Украины, начал активно проводить реформы, одной из целей которых является соответствие страны интеграционным критериям ЕС. В соответствии с первым из них (верховенство закона, стабильность и прозрачность политических институтов) были переформатированы антикоррупционные структуры. С целью соответствия страны второму требованию (наличию конкурентоспособной рыночной экономики) был принят ряд законов, частичному реформированию подверглась система государственного управления. Новый президент также провел важное кадровое обновление украинского руководства. Однако достигнутые успехи на данный момент незначительны. Дефицит достаточно квалифицированных и при этом независимых кадров приводит к тому, что новые главы ведомств, призванных противостоять коррупции и привести экономику страны в соответствие с требованиями ЕС, часто либо сами оказываются под подозрением в коррупции, либо показывают свою политическую некомпетентность. Следствием этого являются политические скандалы, которые продолжают оставаться характерной чертой украинской политики, несмотря на наличие у действующей власти парламентского большинства. В процессе урегулирования конфликта на востоке страны за последний год также не произошло очевидных сдвигов. Наконец, возник целый ряд не зависящих от руководства Украины факторов (пандемия коронавируса и внутренние процессы в самом ЕС), еще более отдаливший страну от возможной интеграции в семью стран Европы.

Однако те возможности, которые были у В. Зеленского на момент начала реформ, сохраняются. Рейтинг президента, несмотря на рассмотренные проблемы, за прошедший год не упал [29], независимость от коррумпированных элит и наличие парламентского большинства по-прежнему делают реальной перспективу осуществления необходимых для вступления в ЕС изменений, а отсутствие в глазах населения и руководства непризнанных республик Донбасса ответственности за военные действия, имевшие место в период правления П. Порошенко, позволяет рассчитывать на достижение прогресса в реализации Минских соглашений. Следовательно, только от украинского руководства зависит, будут ли реализованы эти возможности, т. к. пандемия и неопределенность внутри ЕС, очевидно, носят временный характер.

Ссылки:

• 1.    Угода про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Законодавство України. URL: https://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/998_012 (дата обращения: 27.06.2020).

• 2.    Украина и ЕС подписали экономическую часть соглашения об ассоциации [Электронный ресурс] // Интерфакс. URL: https://www.interfax.ru/business/382968 (дата обращения: 27.06.2020).

• 3.    Украина и ЕС оформили безвизовый режим [Электронный ресурс] // РБК. URL: http://www.rbc.ru/poli-tics/17/05/2017/591c23d59a7947196b528e39 (дата обращения: 27.06.2020).

• 4.    European Council in Copenhagen – 21–22 June 1993 – Conclusions of the Presidency [Электронный ресурс] // European Commission. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/DOC_93_3 (дата обращения: 27.06.2020).

• 5.    Базалук О. Коррупция в Украине: ментальность правителей и судьба народа. Геофилософия Украины. Киев, 2016. 240 с.

• 6.   Corruption perceptions index 2018 [Электронный ресурс] // Transparency International. URL: https://www.transpar-

  ency.org/cpi2018 (дата обращения: 27.06.2020).

• 7.   Шокін представив Холодницького у якості антикорупційного прокурора [Электронный ресурс] // АСС. URL:

• 8.    Історія становлення [Электронный ресурс] // Національне антикорупційне бюро України. URL: https://nabu.gov.ua/is-toriya-stanovlennya (дата обращения: 28.06.2020).

• 9.    Про утворення Національного агентства з питань запобігання корупції [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/118-2015-%D0%BF (дата обращения: 28.06.2020).

• 10.    Реформа прокуратури: Генпрокурор із юридичною освітою, плюс «свіжа кров», мінус військова прокуратура [Электронный ресурс] // Hromadske. URL:   https://hromadske.ua/posts/reforma-prokuraturi-genprokuror-iz-yuridichnoyu-

  osvitoyu-plyus-svizha-krov-minus-vijskova-prokuratura (дата обращения: 28.06.2020).

• 11.    Верховна Рада висловила недовіру Рябошапці : хто як голосував [Электронный ресурс] // Новинарня. URL: https://no-vynarnia.com/2020/03/05/ryaboshapka-3/ (дата обращения: 28.06.2020).

• 12.    САП відкрила провадження щодо Рябошапки [Электронный ресурс] // Яндекс.Новини. URL: https://clck.ru/QKkHu (дата обращения: 28.06.2020).

• 13.    Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення ефективності інститу-ційного механізму запобігання корупції» [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Законодавство України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/140-20 (дата обращения: 28.06.2020).

• 14.    Chapters of the acquis [Электронный ресурс] // European Commission. URL: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlarge-ment/policy/conditions-membership/chapters-of-the-acquis_en (дата обращения: 28.06.2020).

• 15.    Закон України «Про освіту» [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. Законодавство України. URL: https://za-kon.rada.gov.ua/laws/show/2145-19#n1235 (дата обращения: 28.06.2020).

• 16.    The new Ukrainian law on education: a major impediment to the teaching of national minorities' mother tongues [Электронный ресурс] // PACE. URL: (дата обращения: 28.06.2020).

• 17.    Україна не вноситиме змін до закону про освіту [Электронный ресурс] // КорреспонденТ.net. URL: https://ua.korre-spondent.net/ukraine/4239750-ukraina-ne-vnosytyme-zmin-do-zakonu-pro-osvitu (дата обращения: 28.06.2020).

• 18.    Середня заробітна плата за видами економічної діяльності по місяцях [Электронный ресурс] // Державна служба статистики України. URL: http://ukrstat.gov.ua/operativ/operativ2005/gdn/Zarp_ek_m/Zp_ek_m_u/arh_zpm_u.html (дата обращения: 28.06.2020).

• 19.    Income and living conditions [Электронный ресурс] // Eurostat. URL: https://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/data (дата обращения: 28.06.2020).

• 20.    Постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» [Электронный ресурс] // Урядовий портал. URL: https://www.kmu.gov.ua/npas/deyaki-pitannya-optimizaciyi-sistem-829 (дата обращения: 28.06.2020).

• 21.    Гончарук оголосив про плани провести цифровий перепис населення [Электронный ресурс] // Яндекс.Новости. URL: https://clck.ru/QKkLc (дата обращения: 28.06.2020).

• 22.    Зеленский поручил начать запуск «масштабной приватизации» до 1 октября [Электронный ресурс] // Коммерсантъ. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4080154 (дата обращения: 28.06.2020).

• 23.    Земельная реформа:  как будет работать рынок земли в Украине // Deutsche Welle.  URL:

• 24.    Рада приняла закон о банках, необходимый для получения транша МВФ [Электронный ресурс] // Deutsche Welle. URL: https://www.dw.com/ru/рада-приняла-закон-о-банках-необходимый-для-получения-транша-мвф/a-52958872 (дата обращения: 28.06.2020).

• 25.    Валютний ринок [Электронный ресурс] // Національний банк України. URL: https://bank.gov.ua/markets/currency-market (дата обращения: 28.06.2020).

• 26.    Монетарна політика [Электронный ресурс] // Національний банк України. URL: https://bank.gov.ua/monetary (дата обращения: 28.06.2020).

• 27.    «Я вирішив дати вам шанс» – Зеленський поставив завдання Гончаруку [Электронный ресурс] // BBC. NEWS. Україна. URL: https://www.bbc.com/ukrainian/news-51150400 (дата обращения: 28.06.2020).

• 28.    Проект Постанови про відставку Прем'єр-міністра України Гончарука О.В. [Электронный ресурс] // Верховна Рада України. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=68294 (дата обращения: 28.06.2020).

• 29.    «Слуга» та рейтинг: як Зеленський став першим президентом України, який зберіг популярність за рік при владі [Электронный ресурс] // Hromadske. URL: https://hromadske.ua/posts/sluga-ta-rejting-yak-zelenskij-stav-pershim-pre-zidentom-ukrayini-yakij-zberig-populyarnist-za-rik-pri-vladi (дата обращения: 28.06.2020).

(дата обращения: 28.06.2020).

земельная-реформа-как-будет-работать-рынок-земли-в-украине/a-52973735 (дата обраще ния: 28.06.2020).

Редактор: Ситникова Ольга Валериевна Переводчик: Герасимова Валентина Евгеньевна